安倍修憲路線圖分析 (林泉忠)

日本第四十八屆眾議院選舉於十月二十二日舉行,就席次增減的結果而言,自民黨維持選前的二百八十四席、執政夥伴的公明黨獲二十九席比選前減少五席,執政聯盟合計三百一十三席,成功維持執政聯盟佔眾議院總席次三分之二的優勢。
在野黨方面,原本最大勢力的日本民進黨分裂,以前原誠司為首的保守派與由東京都知事小池百合子新成立的「希望之黨」合流,然而卻只獲五十席,比選前減少七席。另一方面,民進黨內的左派勢力則在枝野幸男一呼百應下成立「立憲民主黨」,並一舉拿下五十五席,比選前增加了四十席,一躍成為在野第一大黨。
本次的日本眾議院選舉從選舉過程及結果呈現如下兩大特徵:
其一、首相安倍晉三再度展現政權運作的靈活性與對政治情勢精確計算的能力。安倍於九月二十二日突然宣布解散眾議院,並迅速確定於十月二十二日舉行眾議院選舉,此舉之最大目的在於延長執政聯盟在國會佔據優勢的態勢,賺取更多時間來完成難度極高的修憲計劃。
儘管因加計學園醜聞(注:加計學園被指能夠在國家戰略特區新設獸醫學系,是因為安倍與學園理事長加計孝太郎的朋友關係,但安倍否認。)導致安倍支持率一度下滑,然而乘在野勢力未能有效整合之際,出奇不意地舉行大選,仍可藉此維持執政聯盟的優勢地位,這是安倍執政團隊的判斷。從選舉結果來看,此判斷精準無誤,自民黨所獲得的議席甚至比解散時黨內的預期還多,刷新了安倍應對國會選舉「百戰百勝」的記錄。

日本在野黨的碎片化
其二、在野勢力的碎片化。原本小池勢力憑藉去年東京都議會大勝之勢,成立希望之黨迎戰大選,加上日本民進黨做出容許黨員以希望之黨的身份投入選戰的決定,使選戰初期,輿論紛紛予希望之黨以相當高的關注與期待。然而,就任黨魁的小池百合子卻高調提出「排除論」,拒絕在安保等議題上可能與希望之黨立場不一致的日本民進黨左派人士入黨。此舉扭轉了日本社會對希望之黨的觀感,影響了選民對該黨的期待,以致希望之黨缺乏後座力,未能在選舉中開出亮麗的成績。
於此同時,不滿小池「排除論」的民進黨左派勢力則聚集在枝野幸男這邊,另組立憲民主黨,投入選戰,期間高舉維護和平憲法的大旗,喊出反對安倍由上而下的「獨斷政治」及修憲計劃。結果,希望之黨意外地淪為第二在野黨,而立憲民主黨則搖身一變成為第一在野黨。
不過,無論是希望之黨或立憲民主黨都是在安倍解散眾議院後草草成軍的隊伍,均缺乏在地方長期穩定經營的經驗,未來要在全國範圍內迅速擴展實力並不容易。此外,希望之黨在意識形態光譜上與安倍自民黨政府相當接近,如何有效區隔,為一大難題。至於立憲民主黨雖被視為左派色彩較濃,然而在選戰期間卻找來小林善紀等右翼保守文化人士站台,並聲稱現在日本政治的問題所在,「不是左右,而是上下(批評安倍大權獨攬)」。因此,立憲黨如何設定清晰的政策方向,有待釐清。

自民黨「修憲案」的特徵
整體而言,經過本次大選,自民黨一黨獨大的地位依然牢固,亦看不出在可預見的未來有明顯鬆動的跡象。與此同時,在野勢力的碎片化趨勢更為突出,如何有效整合在野力量,動搖安倍強勢的「獨斷政治」,仍然是在野勢力難以攻克的一大難題。
既然以自民黨為首的執政聯盟選後仍然維持眾院的三分之二席次,那麼為何要提早大選?正如前述,安倍此舉之最大目的,在於獲取更多的時間,來部署實現他本人從政的最大宏願─修憲。
由於執政聯盟加上支持修憲的希望之黨及日本維新會,共佔眾議院總席次約八成,超過門檻的三分之二(三一○席),大增安倍在本屆首相任期內完成修憲的信心。因此,安倍在選後隨即指示黨內啟動修憲程序。
十一月八日在安倍親信細田博之本部長主持下,自民黨修憲推進本部召開選後首次幹部會議,就自民黨確定的四部分修憲案進行黨內整合、確認。
自民黨的憲法修正案以自衛隊的「合憲化」為主軸,避開修改憲法第九條。整體的目標是為求達成超難度的首次修憲,而非一次性完善憲法的修正。此次自民黨的黨版修憲案包括四部分。
一、「自衛隊的合憲化」。為了消除來自公明黨的阻力,自民黨已確定接受公明黨的「加憲」建議,即不去動最具爭議的憲法第九條列明放棄戰爭及交戰權的第一及第二項條文,而是加上「明確記述自衛隊的存在」來處理。二○一二年自民黨的修憲草案列明「保持國防軍」,如今已經正式放棄。毋庸置疑,安倍的此一讓步,是為了吸引本來對修憲態度較為保守的國民,希望他們轉而支持修憲。
二、「創設緊急事態條項」,賦予國家在遭遇大災害時,眾議院議員的任期得以延長。此一新條文爭議較少。
以上兩條在本次眾議院選舉前已經在自民黨修憲推進本部的討論中達成共識,但以下另外兩條則有待進一步整合。
三、「大學等高等教育的無償化」。此項修改建議原來是在野的日本維新會的主張,安倍政府積極採納此意見,也是為了進一步拉攏「改憲派」勢力,讓修憲的夢想順利實現。只是儘管高等教育的免費化自然受到年輕一代及其家長的支持,但是財源如何確保,卻有相當的爭論。
四、「消除參議院選舉區的合區問題」。為了縮小選舉中,一票票值在不同縣之間的差距,日本參議院去年引進了「合區」的做法,即將部分兩個縣合為一個選區,實例是去年參議院選舉採用了「鳥取/島根」及「德島/高知」的合區制。然而,卻引發來自該四縣的地方議員的激烈反彈,因此要求修憲,取消「合區制」。目前自民黨的草案中,傾向修改「由法律制定選舉制度」的憲法第四十七條,增加「參議院議員由各都道府縣選出」的新條文。不過,公明黨態度消極,自公兩黨能否達成共識也是焦點之一。

日本修憲的流程與門檻
以上自民黨四大修憲條款尤其是重點的增加第九條第三項及增加高等教育無償化條文,都可看出安倍政府不惜大幅度讓步,務求修憲成功的意志。如果修憲成功,對安倍及眾多保守派自民黨人而言,即實現了「擺脫戰後體制」、達成「自主制憲」的從政夢想。
修憲與制定一般法律的門檻與流程大不相同。根據現行規定,就眾議院而言,首先要有百位以上的議員(參議院只需五十位以上)提出修改哪些憲法條款,然後眾議院和參議院各自設立修憲審議會來審查,再經兩個國會分別進行表決,表決通過後需經公民投票才走完整個修憲的流程。目前停留在國會修憲審議會的審查階段。所以接下來必須跨越以下兩大門檻:一、參眾兩院的表決各自需要三分之二以上國會議員的支持。二、國會通過後,須於六十天後、一百八十天內交由公民投票表決,門檻是必須過半。
表面上,執政聯盟加上希望之黨及日本維新會等贊同修憲的眾議院席次已達八成,在國會通過修憲的成功率極高。然而,其中不乏難以在現階段做出準確預判的變數。

安倍修憲的兩大變數
其一、自民黨執政夥伴公明黨態度曖昧。儘管自民黨已充分照顧到公明黨反對修改第九條的立場,放棄第九條,僅以「加憲」的形式,將自衛隊合法化寫進憲法,然而公明黨仍然不輕易允諾會支持自民黨的修憲案。
公明黨在選前所揭櫫的選舉承諾就十分慎重地強調「重點是透過不斷累積和平安全法制的恰當運用,以獲得國民的理解」。公明黨中央幹事會會長兼該黨憲法調查會會長北側一雄於選後的十一月八日記者會上,明確表明公明黨現階段既沒有提交該黨修憲案的計劃,亦無與自民黨就自民黨版本的修憲案進行磋商的規劃。此外,公明黨黨魁山口那津男於十一月十二日的電台節目中表示:「參眾二院需要三分之二的同意,在國民這部分應有更高的要求,倘只是過半,將留下大量的反對票」。顯然,如何獲得公明黨的理解與支持,本身已是自民黨不可輕忽的難題。
其次,即使參眾兩院都跨越了三分之二的門檻,公民投票要過半這一關難度也不低。修憲向來不是日本國民的優先議題,多年來各項民調都有過半或近半的受訪者反對修憲。日本共同社於選後的十一月一日及二日所做的民調顯示,反對安倍主導的自衛隊「明文化」修憲案佔百分之五十二點六,支持的僅百分之三十八點三,反映了日本國民對修憲的態度與國會的狀況大相徑庭。
再者,由於立憲民主黨在此次眾議院選舉中獲得亮麗的成績,將乘勢與日本共產黨、社民黨等護憲派政黨聯手,並結合民間反對修憲的力量,發動輿論攻勢、推動反修憲的社會運動。十一月三日,呼籲三千萬簽名反對安倍修改憲法第九條的「全國市民行動」等主辦的「包圍國會行動」就結集了近四萬人。

當「後法優於前法」……
目前,自民黨基本確定於二○一八年一月召集的例行國會上提出以將自衛隊存在之事實明確寫入憲法第九條為主軸的修憲案。其後的時間表則有三個方案。其一,於二○一八年中的例行國會會期間表決,同年底舉行公民投票;其二,於二○一八年秋的臨時國會會期表決,二○一九年春舉行公投;其三,於二○一九年初的例行國會表決,同年夏天舉辦公投。基於如上所述來自公民黨之阻力、社會反修憲力量的整合,安倍需要花更多時間來說服日本國民。因此,筆者判斷採用第三方案的可能性較大。
總而言之,安倍執意於二○二○年實現修憲的夢想,在本次眾議院選舉後因修憲勢力在眾議院所佔之總席次高達約八成,而成功地向前跨越了一大步。然而,超高難度的歷史性修憲能否成功,最終取決於結果難料的公民投票。這部分,即使在本屆眾議院選舉中大獲全勝,安倍的自民黨政府本身,亦並不樂觀。
話說回來,安倍的二○二○修憲夢想一旦實現,自衛隊的存在將列入憲法第九條第三項,此舉將無可避免地弱化原來憲法第九條「不戰」的和平意志。事實上,雖然保留了放棄戰爭的第一項與不維持軍力的第二項條文,然而基於「後法優於前法」的原則,前兩項將因第三項的追記而處於「半死」狀態。更重要的是,自衛隊一旦寫進憲法,國家將因而負有履行憲法的責任,政府有可能判斷兵力不足而恢復讓戰後日本人聞之不安的戰前徵兵制,倘若發展至此,對早已無赴戰場打仗意識的日本年輕人而言,將是一場噩夢。
安倍政府在過去五年先後解禁集體自衛權及武器出口、制定《特定秘密保護法》及《新安保法》,同時又增加軍備、強化防衛力,這些涉及戰爭與和平的議題,無一不觸動對和平習以為常的日本社會的敏感神經。作為退休前安倍最後一擊的修憲大夢能否實現,對日本及世界是福還是禍,日本社會在關注,包括中國及韓國等鄰國在內的國際社會也在關注。

(作者為中央研究院近代史研究所副研究員。)

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