歐洲國家的集體陰影:加泰羅尼亞問題下的國際觀及國家觀 (陳偉信)

執筆之際,加泰羅尼亞問題尚未終局。加泰羅尼亞自治政府主席普依格德蒙特仍是維持當日的立場,暫緩獨立宣言生效,並呼籲馬德里政府在國際社會斡旋下展開對話。另一方面,馬德里政府步步進逼,表示假如周四早上加泰羅尼亞自治政府沒有明確表示是否已宣布獨立還是已放棄獨立,談判並沒有實際的憲法基礎,也似是意味馬德里將會啟動「核選項」︰以憲法第一百五十五條先收回加泰羅尼亞地區的自治權,重整加泰自治區政府以求將加泰羅尼亞地區留在西班牙。(編按:十月十九日,憲法第一百五十五條已經啟動。)
筆者在不同的場合已談過有關加泰獨立的內部政治角力,以及為何西班牙會走到這一境地。然而,統獨問題本就不是單純的內政問題,畢竟按今天國際法框架,一個國家能否成功獨立,很大程度要依賴是否有外國勢力支援─這不是指外國勢力直接介入引導革命,而是國際社會是否願意接受有新國家從既有國家中獨立出來,並與其建立常規的國際關係及外交制度。
而更深層的問題是,隨着《羅馬條約》至今走了六十年,地方分離主義、極右民族主義、極左社會主義重新抬頭,經濟問題及難民問題影響整個歐洲共同市場的穩定,也將於二○一九年迎來首個成員國脫離歐盟體系。加泰羅尼亞的獨立問題,意外地成為審視歐盟國際觀及國家觀的一個重要案例。

歐洲國家系統的重構
要了解整合歐洲國家觀,首先要明白歐洲國家形成的邏輯。學者Stefano Bartolini 提出歐洲國家系統經歷了五個不同的階段︰先是由帝國分裂出來的封建主權國家,然後是商人崛起後形成的資本主義國家,到當權者為回應經濟模式轉變所建立的民族國家。而民族國家的出現,也建立了現代國際關係系統。隨着人類文明的發展,主權在民及對社會平等成為國家須要兼顧的一部分。因此,到了二十世紀中葉一個歐洲「正常國家」包含五個基本責任︰提供對土地主權的保障,維持資本主義市場制度及經濟自由,捍衛民族獨特性,保護國民政治權利及促進社會權益及平等。換句話說,歐洲政治系統將這五個元素鎖在一個名為「國家」的政治制度之內。
冷戰系統將這套以「國家」主導的政治框架推至高峰,即使我們強調歐洲整合如何影響國家主權,但歸根究柢整個整合的方針及路線圖背後由國家所帶動,其根本目的也是希望維持西歐資本主義國家的安全不受影響。而在法國前總統戴高樂所製造的「空櫈危機」(empty chair crisis,指戴高樂在一九六二年拒絕出席美國與前蘇聯主導的裁軍會議,和一九六五年下令法國代表缺席歐洲共同體(歐盟前身)的所有會議,換來《共同農業政策》和歐洲融合更進一步)後,更是確立歐共體的發展是以政府間主導為主,超國家主義為副的方向─隨一些要求技術官僚處理的問題外,歐洲事務幾乎仍以法德為主軸的歐洲國家共識為決策基礎。但一連串的國際政經格局,包括由石油危機到冷戰解凍,衝擊着歐洲這個以國家主導的政府間合作體系。以為了將相互依賴制度化及降低其影響,當時的歐洲執委會主席德洛爾(Jacques Delors)以共同市場為引,將歐共體提升為歐洲共同市場的管理者,並透過經濟誘因令當時的西歐國家願意放下部分主權,開始新一輪的歐洲整合之路。自此,歐盟打破了既有的歐洲國家框架並釋放上述的五個元素到不同的層級︰毫無疑問國家主權仍算是掌握在國家手中,但對於資本主義市場的保障及個人的經濟自由已由國家流向共同市場;民族作為國家的核心概念仍然存在,但人口的自由流動直接衝擊這個概念,昔日的國家邊境並不能有效區分「我者」與「他者」;民主制度仍是歐洲國家的核心價值,但在民主國家以上有一個半民主半威權的政治組織代表「歐洲」及其「核心政治及公民價值」。因此,Stefano Bartolini認為,歐盟的建立實為重構歐洲國家系統的第六個階段,嘗試透過區域整合來將歐洲國家制度帶到一個新的里程碑。

歐盟制度對歐國的挑戰與應戰
這樣的想法自然美好,但一旦將這些元素加上「國家」這個潘朵拉盒子釋放出來,卻不一定如歐洲領袖所想。事實上,在討論歐洲整合的過程中,有部分學者提議將歐洲「區域化」(regionalized)作為未來歐洲整合的藍本,建立一個區域化的歐洲(Europe of Regions)。所謂的「區域化」,是指將歐洲管治由主權國家向下移,以地方政府作為歐洲整合的起點,建立一個「地方─國家─超國家」的三層管治及決策模式,甚至最後是一個沒有國家的歐洲聯邦計劃。根據那些提出者的想法,他們認為地方政府更有效回應全球化及相互依賴所帶來的挑戰︰經濟上地方政府相對中央政府有更大的自由度及空間去回應,政治上地方政府也更接近民眾自然可增加其代表性及認受性。因此,由地方政府推動的歐洲整合,一方面更有效回應主權國家在全球貿易下的種種弊病,也為歐洲整合注入了新的動力及認受性。
當然,客觀的現實是歐洲整合議題仍掌握在國家手上,一九九二年的《馬城條約》最終也只是將地方政府代表納入諮詢架構,並沒有擁有決策實權。但對於一些較為富裕的地區,歐盟打破了的缺口為它們提供了一個另外的政治想像。而二○○九年歐盟所面對的經濟危機,凸顯了歐盟加國家這個兩層框架並不能有效回應問題,地區要求更多權力的聲音自然再度出現─這就是整個歐洲分離主義出現的宏觀背景。以加泰羅尼亞地區為例,它一直相信自己有足夠的政治及經濟本錢來與馬德里甚至歐盟討價還價,相信只要將歐盟拉下水,形勢就會回到支持加泰的那一方──至少在與馬德里在自主權談判上有更大的優勢。無疑在經濟影響力而言,加泰羅尼亞獨立於西班牙的確會直接衝擊西班牙甚至歐元區的經濟,但加泰政府卻誤算了歐盟的國際觀與國家觀的衝突。這個誤算,令馬德里政府有恃無恐地向加泰自治政府施壓,國際社會特別是歐洲國家也不會輕言站在加泰羅尼亞自治政府那方。

南斯拉夫問題:歐洲永遠的痛
事實上,在宣布「獨立宣言」的那一天,自治政府主席普依格德蒙特曾將特別會議的召開時間押後一小時,而根據Euronews的消息指當時他正與歐洲執委會主席容克會談,似是成功地將歐盟拉下這趟混水。但不足半小時後,歐洲執委會在Twitter發文,表示容克並沒有與自治政府主席普依格德蒙特會談,甚至連視像及電話會議也沒有,明顯希望與西班牙統獨問題切割。
歸根究柢,歐洲政府並不是沒有試過鼓勵地區分裂及民族自決,早在一九九二年當時的歐共體就主動承認多個由南斯拉夫聯邦分裂出來的國家。西班牙親加泰羅尼亞的媒體,也曾以「斯洛文尼亞模式」為加泰羅尼亞獨立提供路線圖,相信只要自行宣布獨立,再配以緩兵之計讓獨立成為既定事實,歐盟將會如當時歐共體承認斯洛文尼亞、克羅地亞一樣,承認加泰羅尼亞獨立並提供一切支援。
但也正正因為南斯拉夫問題前車可鑑,歐盟才會在國家主權及公民自決的衝突上站在國家主權完整的那一方。正如歐共體於一九九一年設立巴丹戴爾委員會(Badinter Committee)的原意,就是希望以仲裁的方式為非殖民地的國家處理民族自決時訂下原則,以處理當時南斯拉夫解體時所造成的震盪。巴丹戴爾委員會的其中兩項原則,包括只有聯邦下的共和國可以要求獨立,以及該獨立要得到共和國的公民認受、該共和國政府能有效運作,以及得到聯邦中央的同意。但當時西方社會因為冷戰結束的情緒,令巴丹戴爾委員會的原則並沒有完全重視,當中包括聯邦中央的同意一項以「南斯拉夫」正在解體,因此沒有「母體」以蒙混過關,最終的結果自然是整個巴爾幹半島多了數個國家,也多了數場內戰及屠殺紀錄在案,成為歐盟這普世價值捍衛者的心理傷痕。
此後,歐盟對於歐洲的獨立運動變得相當敏感,也不願意介入其他非聯邦國家的獨立運動。以同在塞爾維亞的科索沃獨立運動為例,若非最終走到戰爭狀態,若非米洛舍維奇的行為難以被當時的歐洲及美國接受,科索沃獨立其實不太會得到歐洲社會的理解及支持。但拉霍伊作為政壇老手,自然不可能如米洛舍維奇般單方面揮軍加泰羅尼亞並清洗加泰居民,此時在加泰地區也沒有如當年科索沃解放軍(KLA)或是如巴斯克埃塔(ETA)組織作軍事後盾逼使歐洲正視問題,西班牙亦非聯邦政體,因此巴丹戴爾委員會原則也不適用於加泰獨立,最終不過是回到昔日那個三層結構的角力︰地方政府希望以歐洲體制為政治及經濟的最終歸宿,主權國家則希望以歐洲體制來強化主權國面對不同─包括來自國內分離主義的衝擊,而歐盟的選擇早於一九九二年有所回應。昔日不變,今天在面對多方衝擊的情況之下,就更加難以改變了。
(作者為香港中文大學全球研究學士課程講師。)

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