羅興亞問題:東南亞危機的先兆? (馮嘉誠)

在緬甸的西南部若開邦(Rakhine State),一場由政府軍隊與種族武裝組織「若開羅興亞救世軍」(Arakan Rohingya Salvation Army,ARSA)的衝突,自八月二十五日發展至今,已造成三十七萬羅興亞人逃離家園,流亡到與邊境接壤的孟加拉。聯合國人權事務高級專員侯賽因(Zeid Raad Al Hussein)在九月十一日批評緬甸政府針對羅興亞人的軍事行動是「典型種族清洗的案例」,聯合國安理會也發表「深切關注」若開邦發生暴力事件的聲明。
縱使國際批評聲浪此起彼落,但是緬甸政府堅持以「沒有與恐怖分子談判的政策」回應ARSA宣布單方面停火的決定,其強硬姿態獲得國內多個團體支持,當中不乏穆斯林組織、推動緬甸民主化的公民社會組織。為什麼曾獲得諾貝爾和平獎的緬甸國務資政昂山素姬,以及一眾曾經經歷緬甸軍方打壓的「八八八八民主運動」世代(八八八八,指一九八八年八月八日,緬甸人民和平上街,卻被軍政府鎮壓)、佛教團體等群組,會對若開邦的「人道危機」置若罔聞?
羅興亞問題本質上摻合了緬甸的政治、經濟、歷史文化因素,千絲萬縷的關係互相牽引,倘若有人點起火頭,局勢便會瞬間蔓延。這篇短文將會分析羅興亞問題的複雜背景和政治現實,同時檢討緬甸「政治競爭—種族衝突」的困局如何適用於東盟個別成員國之中。

羅興亞問題的由來
今日我們所認知的羅興亞人,很大部分是殖民地時代來自英屬印度吉大港市(Chittagong,今屬孟加拉)的穆斯林移民,所以緬甸人一向視之為「孟加拉移民」或「吉大港人」,否定他們自古以來居住於古阿拉干王國(即若開邦)的說法。當時殖民政府銳意開發若開邦的農業經濟,因此需要大量勞動人口。與此同時,遷調穆斯林到佛教徒為主的若開邦,可以方便英國實施「分而治之」的管治策略,拉攏穆斯林之餘,也剝奪若開族及緬族人的權利。
二戰期間,緬甸出現權力真空。「吉大港人」得到英國裝備,成立「V戰隊」與爭取從英殖政府獨立的若開族人爆發衝突,大量佛教僧侶村落被穆斯林焚毀,種下緬甸獨立後兩族敵視的禍根。這些穆斯林擔心緬甸獨立後以佛教徒為主、與英國在二戰對立的緬族人民會向他們報復,一度提出加入巴基斯坦被拒,後來發動「起義」,向緬族人爭取完全平等地位,建立一個羅興亞邦。這些要求自然石沉大海。
透過軍事政變上台的奈溫將軍(Ne Win)在一九八二年修定新《公民法》,重新劃分公民權利及階級,許多羅興亞人由於無法按照新例規定,證明其直系親屬在緬甸獨立前已定居若開邦,遂變成「無國籍」人士,連之前享有的公民權利也遭剝奪。ARSA聲稱他們反對《公民法》對羅興亞人造成的歧視效果,加上遭到緬甸軍方及佛教徒的騷擾,所以武裝起來。但緬甸也有人認同《公民法》制度,認為這些「孟加拉移民」只要能夠提供證明仍可享有公民權利,算不上剝削。如此一套「孟加拉移民非緬甸人」的論述,經過歲月潛移默化,植根在社會脈絡深處,假以時日便被政治競爭所喚醒。

緬甸軍隊與政府的盤算
緬甸在二○一○年開始實行政治改革,逐步進行「有秩序的自由化」,減少政府對媒體及公民社會組織的監控。緬甸媒體在解禁後有如雨後春筍,Facebook也成為了緬甸民眾最常使用的接收資訊渠道。不過,緬甸媒體一下子解禁,人民未能完全適應網絡文化,難以分辨流傳資訊的真偽。一旦網絡世界大規模發放敵視伊斯蘭的誇大或失實報道,把他們的殘暴行為跟民間對羅興亞人的想像聯繫起來,民間自然會信以為真,醞釀反彈情緒。
激進佛教團體「九六九運動」和「種族佛教保護聯合會」(Ma Ba Tha)受惠於整個環境,開始在社會發放針對穆斯林的仇恨言論,並重新喚起社會對羅興亞人「原罪」的恐懼和記憶。這種排他性的民族主義及文化價值,憑着僧侶在草根階層的超然宗教地位,左右了國內關於羅興亞人的論述。即使是不認同向「孟加拉移民」使用武力的溫和僧侶組織,也默許「羅興亞人非我族類」的觀點。
民間散布着對羅興亞人的恐懼和歷史記憶,加上ARSA的無預警襲擊被政府定性為恐怖主義活動,緬甸軍方便可以名正言順用平亂姿態驅逐羅興亞人。我們無從得知軍方背後的動機,但軍方在羅興亞問題上主動出擊的效果似乎對他們有利無害。一方面,軍隊打擊穆斯林恐怖分子有功,可以展現「民族救星」的氣魄,挽回軍事強人丹瑞(Than Shwe)統治期間造成的聲譽破壞。
另一方面,昂山素姬希望在任內達成種族和解,繼承亡父遺志,建立一個種族擁有自治權利的聯邦國家。緬甸軍隊在丹瑞領導下幾乎是緬族人獨攬權勢,聯邦制很有可能改變日後軍隊內部的族群比例。軍方如果以羅興亞問題作為籌碼,日後便可以拿來與昂山交易,要求聯邦制的設定能符合軍隊利益。畢竟,若開邦一亂,緬甸政府便更需要尋求緬甸軍隊合作。
若開邦是近年緬甸開發經濟的熱點,首府實兌(Sittwe)和北部皎漂港都分別有印度和中國投資基建項目,皎漂港更是雲南油氣運輸管道的起點。羅興亞人和緬甸軍隊屢次爆發衝突的貌奪鎮(Maungdaw),近日更被若開邦政府劃出部分土地,作為建立新經濟區的地點。在這個「有地便有金」的年代,緬甸軍商集團絕對有合作攆走羅興亞人的理由,更需要展示出當局有收拾亂黨能力,確保若開邦適合國內外投資。

東南亞族群衝突的隱憂
羅興亞問題背後反映了轉型政體面對的典型兩難局面:如何在局部自由、政治板塊蠢蠢欲動的情況下,保持國家族群關係穩定。這個問題在東盟並不罕見,族群對立在殖民地時代已悄然成形,在獨立後甚至被政權一方煽動,造成血腥的暴力衝突。這些對立暫時可能沉睡,但每當政治局勢不利個別既得利益板塊,族群政治又會是一把尖銳的利器。在東盟成員國之中,尤以馬來西亞和印尼特別值得關注。
馬來西亞雖然自從一九六九的「五一三事件」後便很少出現大規模族群衝突,但社會上關於「馬來人—華人—印度人」的族群認同仍然強烈,每當選舉臨近,族群議題幾乎避無可避。自二○一五年身陷「一馬基金」貪腐醜聞纏身的大馬總理納吉(Najib Razak),雖然曾經高舉種族融和的旗幟,但近年積極討好保守穆斯林,執政黨又一度藉助族群意識抗衡反對派,更不惜挪用「五一三」的歷史記憶恐嚇後者。隨着二○一八年國會選舉進入倒數階段,類似的舉動只怕有增無減。
印尼在亞洲金融風暴後爆發「黑色五月暴動」,有關族群衝突的記憶比大馬更加新鮮,華裔及少數族裔也因此特別擔心選舉帶來的族群意識。今年雅加達省長選舉中,身為華裔基督徒的鍾萬學被保守穆斯林團體指責犯下「辱回罪」,多場反對鍾氏的大型示威運動,配合社交媒體廣泛流傳不利選情的假新聞,攤分了鍾萬學的固有票源,讓擁有穆斯林背景的阿尼斯(Anies Baswedan)勝出。保守穆斯林這次成功利用宗教及種族因素,喚起國內穆斯林對鍾萬學的憤怒,證明族群和宗教原素仍然是印尼民主化的「軟腹」。這次選舉鞏固了總統維多多(Joko Widodo)上屆對手帕拉波沃(Prabowo Subianto)在反對派的地位,他隨時可以在二○一九年總統選舉中煽動印尼保守穆斯林對宗教和族群認同的狂熱,向維多多突襲。
歷史記憶從來是權力角逐的工具,一個國家愈是缺乏制衡機制,他們爭奪話語權的方式便愈是醜陋。東南亞的政治體制尚在轉型階段,讓民主制度更容易受到族群政治衝擊。面對不成熟的政治制度,國際社會只能透過制裁或預防機制規範國家行為。然而,東南亞處於中美日印等大國角力的關鍵位置,只要他們的國民性命不受威脅,「尊重別國內政」仍是換取東南亞國家在國際政治保持中立的交易道具,聯合國等場合難發揮用武之地。制裁無效,國際社會只能寄望東南亞國家脆弱的族群關係變質前,能夠協助建立預防措施,免得再出現另一個羅興亞。

(作者為日本早稻田大學亞洲太平洋研究院博士生。)

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