《公投法》與未來兩岸關係(鄭海麟)

  二零零三年十一月二十七日,台灣立法院就《公投法》進行表決,最終國親兩黨的泛藍版《公投法》獲得通過。

  國親版《公投法》規定不得作為公投提案的內容中,最重要的是將國號、國旗及領土變更等條文排除在《公投法》之外,從而給民進黨的「制憲建國」活動打了一道預防針。但國親版《公投法》也接納了陳水扁提出的防禦性公投條款,即《公投法》第十五條規定的總統提案權。內容包括﹕「當國家遭受外力威脅,致國家主權有改變之虞,總統得經行政院會之決議,就攸關國家安全事項,交付公民投票。」

  防禦性公投議題被列入《公投法》後,立即成為泛綠陣營進攻泛藍的着力點。兩天後,陳水扁就提出要在二零零四年大選投票日的同時舉行防禦性公投,並強調《公投法》雖不滿意,但防禦性公投畢竟為民進黨打開了缺口,這實質上是為民進黨預留了一條通往台獨的綠色通道。

  中國社會科學院台灣研究所所長余克禮指出﹕防禦性公投事實上是變相的台獨公投,是侵犯或破壞國家主權完整的台獨公投,對此大陸堅決反對。大陸學者認為,防禦性公投是陳水扁為了拉抬低迷的總統選情,以及為競選連任而加劇兩岸緊張的選戰議題。陳水扁近來熱衷炒作,一方面是迎合台獨基本教義派的訴求,另一方面則試圖通過挑衅大陸來為其助選,因為目前台灣根本沒有出現「國家遭受外國威脅」及「主權有改變之虞」的情況。

防禦性公投源自美國《台灣關係法》

  以上看法雖說並非完全沒有道理,但只是問題的一方面,而且恰恰是表面現象,因為防禦性公投條款出自國親版《公投法》,這就不能不令人作更深層的思考。有傳媒認為這是泛藍一時失察,過後「為之扼腕不已」,但事實並不然。泛藍推出《公投法》,是經過國民黨憲改小組作深入研析,並經過多次修改,如涉及最敏感的領土範圍,泛藍陣營原擬採共和憲法概念,將領土主權縮限於台、澎、金、馬,以「一九四九年後實際統治的領土,為本憲法規範的領土範圍」,但《公投法》在出台時刪除了這一陳述,實際上阻塞了泛綠部分人士要求更改領土、國號的訴求。但防禦性公投為何仍被泛藍寫進《公投法》﹖筆者認為,防禦性公投的概念早就出現在一九七九年開始生效的美國《台灣關係法》裡,不過不太為人所察覺罷了。

  查《台灣關係法》第二條B款「美國的政策如下」﹕

  一、維持與促進美國人民與台灣人民間廣泛、密切及友好的商務、文化及其他各種關係﹔並且維持及促進美國人民與中國大陸人民,及其他西太平洋地區人民間的同種關係﹔

  二、表明西太平洋地區的和平及安定符合美國的政治、安全及經濟利益,而且是國際關切的事務﹔

  三、表明美國決定和中華人民共和國建立外交關係之舉,是基於台灣的前途將以和平方式決定這一期望。

  四、任何企圖以非和平方式來決定台灣前途之舉 ——包括使用經濟抵制及禁運手段在內,將被視為對西太平洋地區和平及安定的威脅,而為美國所嚴重關切﹔

  五、提供防禦性武器給台灣人民﹔

  六、維持美國的能力,以抵抗任何訴諸武力,或使用其他方式高壓手段,而危及台灣人民安全及社會經濟制度的行動。

  以上規定綜合起來分析,即為台灣遭受外力攻擊時採取防禦性公投提供了美國國內法法源。試析之﹕考以上「美國政策」第一項,目的在於將美國與台灣、大陸及亞洲各國人民間的商務、文化等各種友好往來一視同仁,而第二項則說明美國國會制訂《台灣關係法》之目的乃在維持西太平洋地區的和平及安定,而這種和平及安定實質上是維持美國在該地區的勢力及影響,故曰符合美國的政治、安全及經濟利益。可見台灣問題關係到美國在西太平洋地區的戰略目標和勢力架構,大陸欲求解決台灣問題,當然會被美國理解為試圖改變其在西太平洋地區的勢力架構,進而取代其在該地區的影響。可見台灣問題並不單是大陸與台灣的問題,也涉及到美國與西太平洋地區各國的安全、政治及經濟利益等問題。

「美國政策」限制大陸對台動武

  基於上述原因,「美國政策」的第三項明確規定限制大陸對台動武,第四項則為限制大陸對台動武的具體內容,包括經濟抵制和禁運手段。由於這些舉措將影響到西太平洋地區的和平安定,故為美國所嚴重關切。第五項則是支持台灣擁有足以自衛的軍事能力。第六項則是針對大陸,對中共設置的限制條件包括﹕不得對台用武﹔不得對台實施軍事封鎖﹔不得對台使用將會危及台灣人民安全及社會經濟動盪的顛覆行為和軍事威脅,甚至包括武力威嚇,這也是為什麼大陸每次對台武嚇都會引起美國嚴重關切的原因。

  以上六項「美國政策」,實為國親版《公投法》防禦性公投條款的概念來源。事實上,台灣任何政黨擬訂的《公投法》都不可能不將防禦性公投條款列入,否則便有可能被視為「賣台」。至於陳水扁大肆炒作,當然是出於大選的考量,不過,由於此議題過份敏感,引起大陸強烈反應,為了消除外界疑慮,陳水扁強調防禦性公投與統獨無關,不會牴觸「四不一沒有」,並急忙派人向美國說明。可見兩岸問題,美國在其中起着舉足輕重的作用,而《台灣關係法》對兩岸關係的影響至大且巨。

「排獨拒統」的《公投法》

  如果說將國號、國旗及領土變更條文排除在《公投法》之外,目的是為了「排獨」,那麼將防禦性公投納入《公投法》則是為了「拒統」。據此,國親版《公投法》是「排獨拒統」的《公投法》。就目前的台灣政治生態而言,大約百分之八十的台灣民眾傾向於不獨不統、維持現狀。國親版《公投法》可說最大程度反映了台灣民意,無怪乎國親兩黨高層也得意地宣稱它是維持現狀的《公投法》。

  國親兩黨在《公投法》上的勝利,無疑可為即將到來的大選贏得部分選票,同時也在一定程度上緩和兩岸關係。儘管北京一再強調反對台灣制訂《公投法》,但這部「排獨拒統」的《公投法》畢竟比民進黨蔡同榮版的《公投法》要平和得多,誠如台灣學者陳毓鈞指出,原本北京擔心二零零四年台灣選舉將同時舉行的諮詢性公投已不可能實現了,台灣最後通過有安全閥的《公投法》,北京對此應感到滿意,對台灣也不會有太強烈的動作,目前只是為了面子而嘴硬。東華大學教授楊開煌則將國親版《公投法》視為北京「取得第一次戰役」的勝利,並認為北京在這次《公投法》事件中感受到的「泛藍震撼」,可能造成兩個效應﹕一是原本針對泛藍的統戰已失去焦點,未來北京除接觸國民黨外,也會更心平氣和地接近民進黨的溫和派、激進派﹔二是爭取與美國在「一中」原則、反台獨策略上達成共識,讓台灣難於掙脫。

  另外,《公投法》事件也使北京看到台灣民主化過程中會出現很多變數,未來的統一大業不可能完全期望國親兩黨來達成。而國親版《公投法》的通過,使北京了解到未來如沒有重大突發事件,台海將持續維持現狀而無法走向統一,北京惟一可做的是透過美國制約台灣,防止台灣走向獨立﹔另一方面則是透過政治改革建立民主憲政,不斷完善自己,吸引台灣人民內向之心。

  隨着台灣大選的日益迫近,島內政治格局必然仍會出現許多變數。不過,不論藍、綠任何一方當選,台灣不統不獨、維持現狀的格局恐難於改變,因為這才是真正的台灣主流民意。在這種格局下的兩岸關係,將會出現相對統一(主權)和相對獨立(治權)的局面,即兩岸政府都在傳統中國領土主權範圍內,分別行使其對內對外的主權權利。至於國親兩黨與民進黨都一致強調的「中華民國是主權獨立的國家」,在國際上雖不被廣泛承認,但它作為獨立於中國之外的國際法人代表,將會逐漸被國際社會認同。大陸如不訴諸武力,恐怕很難改變這一事實。特別是被陳水扁反覆炒作的防禦性公投,是對北京對台動武「三個如果」的直接否定。北京是否能容忍台灣長期拒統﹖抑或憑借武力改變現狀﹖吾人將拭目以待。

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