兩岸南海務實合作芻議 (孫國祥、林泉忠)

  隨着南海緊張情勢的逐漸升高且無明顯解決的曙光,兩岸南海合作成為目前兩岸關係中備受關注的議題,尤其是兩岸走向政治議題對話的過渡期。然而,絕大部分的兩岸南海合作倡議都流於表象,並無深刻考慮如何符合雙方政治、行政、戰略、經濟、技術等各個層面,使兩岸南海合作議題出現實際與理想的很大落差。因此,本文試圖真正從兩岸人民的角度出發,探尋兩岸南海合作的務實、可行之道。

  中國對南海諸島的聲索可以從歷史角度出發,然而,國際法傳入才漸漸使得中國人理解「主權」的遊戲規則。因此,就國際法的意義而言,第二次世界大戰後的《舊金山和約》,日本放棄對西沙群島和南沙群島的所有權,才是近代國際法明確提及南海諸島的國際文書。當時中華民國政府派艦接收西沙與南沙群島,成為中國擁有南海諸島主權較有力的證明。一九四七年中華民國內政部提出的南海諸島位置圖,對於南海十一段線的界定,其後成為中華人民共和國聲索的由來與依據。因此,就某種程度而言,兩岸在國際社會提出對南海的法理主張大致是重疊與一致的。

  然而,台灣今日遭遇到兩岸合作高度的制約,如果大陸方面不予以考量,可能會導致台灣國內民意反彈的反效果,不利於展望兩岸未來在南海的合作。

  首先,兩岸在南海的執法合作遭遇內部政治制約。由於台灣是民主社會,而且兩岸的司法合作涉及《中華民國憲法》、《國家安全法》等一系列的法律規範,因此,若有法律作為合作的基礎,必須考慮中華民國法律體系、中國大陸法律體系、東南亞南海相關國家法律體系、美國與日本的南海政策,以及國際法律體系等。至少就台灣而言,其與大陸的合作是基於《兩岸人民關係條例》,換言之,該條例是規範(大陸)人民與(台灣)人民的事務,但兩岸南海合作涉及兩岸公權力的合作,因此,遠遠超越《兩岸人民關係條例》的範疇。若無修法而進行公權力合作,可能會使台灣政壇掀起軒然大波,甚至可能引起政治動盪。

  其次,兩岸在南海的執法與維權合作仍涉及有關主體的政治歧見。兩岸在具爭議的南海海域執法和合作維權有大量灰色地帶,需要事先協調。因為兩岸的合作知易行難,即便是在「一個中國」的九二共識下,依然有許多需要解決的細節,諸如對外如何表態、對內如何協調的問題,屆時又會涉及「以誰為主」、「誰來代表」的衝突。實際上,目前南海問題在兩岸關係中還屬於較為邊緣的問題,雖然兩岸成功輪流舉辦「海峽兩岸南海問題民間學術論壇」已達十二年之久,但兩岸官方的溝通平台並未因此而建立,談具體的合作仍遙遙無期。搭建兩岸的官方溝通平台可能方為共同處理南海問題的第一步。

台灣主權定位問題成阻礙

  因此,即使克服了台灣內部涉及兩岸關係的法律問題,由於南海問題涉及主權,代表與大陸商議合作的台灣方面的官方身份是什麼?是「中華民國」,是「台灣」、「中華台北」、「中國台北」,還是其他身份?目前台海兩岸仍未展開涉及台灣定位或如何「面對中華民國存在」事實的政治對話,未就兩岸定位達成任何共識,亦仍未簽署「兩岸和平協議」。

  最後,台灣超出「現狀」的執法,勢必招致來自東協(東盟)和美日的國際壓力。由於南海海域的主權問題一直是周邊國家的關注焦點,如果兩岸合作執法與維權,勢必彰顯與以往不同的意涵:首先是國際政治的意涵。向國際尤其是東亞國家宣示台灣與中國大陸的政策結合,可以讓人無限上綱推論至「兩岸統一」進程的啟動,對於馬英九總統提出的「不統、不獨、不武」已經產生矛盾;其次是中國的崛起。「中國崛起」的重大因素之一是中國大陸和平吸納台灣進入中國的勢力範圍,因此兩岸在南海的合作可能會引起相關國家的恐慌,而使南海局面更加複雜,甚至引起其他國家明確的遏制取向。

務實合作的方向

  根據上述前提,我們認為若要有效推動兩岸南海的務實合作,則應朝以下方面前進:首先是兩岸共同進行南海海域調查、科學研究與運用。兩岸在南海地區合作從事科學、考古、人文等學術研究,或是從事海洋資源調查、漁業資源研究、大氣與天候海象調查或合力維護南海之環境生態、確保生態資源之永續經營,有利兩岸之海洋科學和學術發展,對國際社會也有貢獻。在從事功能性議題合作的同時,雙方在國際、學術會議場合也可以考慮相互支援,或是聯合提案。

  其次是兩岸在航行安全與海難救援的合作。目前兩岸已建立二十四小時海難通聯,兩岸的氣象預警機制已與世界接軌,在國際規範下實施,今後可擴大功效至南海水域,朝海事通報及協同執行方向加強,若兩岸能於南海海難發生時立即就近救援,則海難之危害必可減低或舒緩。兩岸已經建立的溝通機制和聯繫管道還有深化、擴大的空間,例如在南海航機救難、大型貨輪船難等發生時,兩岸皆可進行協商。

  其三是兩岸共同維護漁撈養殖與開發油氣資源。南海西沙珊瑚環礁內水產生物鏈完整,魚類物種豐富,昔日為台灣南部漁民之重要魚場,太平島迄為漁民休整、避風基地,兩岸對維護南海漁業生態完整具有共同的責任。另外,台灣極度缺乏石油資源,兩岸合作在南海探勘石油,理應獲得台灣朝野的支持,然而,台灣的石油公司不可能參加具高度爭議地區的油氣探勘與開採,因此大陸應主動邀請台灣合作探勘與開發南海北部的油氣。舉例,中國大陸開發南海荔灣深海氣田,應邀請台灣參加。

  其四是兩岸共同推動南海島礁旅遊與生態維護。南海各島礁資源豐沛,早年台灣方面配合學生軍訓曾舉辦團隊活動,諸如一九六七年十月實施的「暑期育樂活動南疆遠航隊」,現太平島仍有當時設立之「南疆屏障」紀念石碑為證。東沙島外有礁盤、內有潟湖,設有小型機場,台灣政府於二○○七年一月十七日成立東沙環礁國家公園,十月四日設海洋國家公園管理處管理。二○一一年始,又分別舉行「東沙巡禮——海域安全及生態體驗營」和「南沙研習營」。二○一二年八月五日至十三日,由中國南海研究院首度在海口舉辦的「熱愛海洋.關注南海——南海主題夏令營」,兩岸共有二十多位研究生參與,可見兩岸已經進行海洋教育的合作。

  大陸在西沙永興島建有軍民兩用機場(於一九九一年建成),擁有一條一千二百公尺的飛機跑道,可起降波音七三七飛機,永興島上建有三條主要道路,道路的中心在「北京路」,設置銀行、醫院、糧倉、郵局、百貨店、水產公司,基本設施一應俱全,並人工設置一條約八百公尺的石堤連接東北部的石島,擴展了休憩景點,豐富了觀光價值,中國大陸並於一九九七年開放西沙群島旅遊。中國國家旅遊局表示,西沙群島將對普通遊客開放,航線已經確定,即由海口、三亞至西沙北礁及附近島嶼,由椰香公主號郵輪執行此航段。基於兩岸民間休憩旅遊消費能力增強,促成海上旅遊興起,而南海西沙中之東沙島、永興島已具備海空交通條件,若兩岸合作將三亞與高雄市納入行程,結合遊輪「環南海」之旅,或針對市場需求使用水翼快船,或開闢直飛班機,採取限量管制,兼顧自然生態、維護環境保育,則能將規劃付諸實施。

  最後,建立兩岸南海合作機制。台海兩岸從事南海合作之議題,面臨現實政局之考量,則建立之機制必須是多層次的,類似政治大學國際關係研究中心、台灣海洋大學等相關院所,以肩負「二軌」條件與學研基礎;中國大陸沿海相關院校、海南省南海研究院等定期舉辦南海問題研討多年,似已凝聚學術交流共識。惟公開之學術論壇不具備決策及執行力,是否適宜建構深層次之論壇,例如由政治大學國際關係研究中心與中國南海研究院合辦,或由政府單位贊助成立之基金會主導,邀請政府主管以個人身份加入討論,當更能掌握政策方向,所得建議或能納入政策。

台灣承受三個層次的對立壓力

  對大陸而言,兩岸在南海等海洋事務上的合作有廣泛的空間;相對而言,台灣承受三層次的對立壓力,包括國內、兩岸和國際,國際方面,又涉及台灣對東南亞的政策以及對美日的戰略前導。因此,兩岸南海合作不應好高騖遠,論及台灣無法甚至無能為之的合作層面,或是希望與台北共同執法又不願承認台北的執法基礎。

  在既有的兩岸合作架構下,台灣國立政治大學國際關係研究中心與中國南海研究院牽頭的「海峽兩岸南海問題學術研討會」今年已經舉辦第十三屆,尤有進者,在二○一二年七月研討會閉幕時首度發布的《第十屆海峽兩岸南海問題學術研討會共同意見》中,論及「在南海合作的領域上,當前可在學術研究、人員互訪、科學考察、海洋環境保護、油氣資源開發、海上污染處理、海上搜救、漁業資源養護及急難救助、航道安全維護等方面進行務實合作」。顯示兩岸南海研究學者深刻理解兩岸南海合作的務實項目,在此清單上兩岸穩步前進即為目前務實的目標,當然,此目標仍需要兩岸的有效實踐。

  (孫國祥是台灣南華大學副教授;林泉忠是台灣中央研究院副研究員。)

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