務實還是務虛?——從兩會觀察對台政策的新變化 (陳冠吾)

生活於自由開放的社會中,多數台灣人早已將國會議事堂裏的激烈交鋒、罵聲四起視為政治常態,自然對人大、政協兩會只有掌聲沒有罵聲的議事實況興趣缺缺。然而,因為北京的政治極度不透明,重要領導人在兩會走過場的表現反而成了最大的看頭。無論是中南海高層的權力遊戲或北京未來的政策走向,都能在領導人的報告與言談間略知一二。二○一六年適逢蔡英文上台執政在即,而「十三五」計劃更揭櫫了未來的政策走向,使得今年的兩會在台灣引起了較多的關注,關切兩岸關係的新發展。雖然習近平說對台方針不會因為台灣政局的變化(意指蔡英文執政)而有所改變,但其實從此次兩會期間習近平的談話、李克強的工作報告以及「十三五」規劃,皆顯示了北京對於蔡英文執政後的兩岸關係有所變與不變。

習近平於此次在「九二共識」的論述上進一步肯定了承認歷史事實、認同核心意涵就能維持良性互動的重要性,相當程度地呼應了蔡英文的說法。

對台工作指導的明顯變化
首先,我們可以從習近平去年與今年在兩會的對台談話兩相對比,觀察出習近平對蔡英文態度的變化。二○一五年兩會開議期間,習近平探望政協的台灣團體,並提出了「地動山搖」說,引起台灣社會強烈關注。習近平於會晤中表示,「九二共識」是兩岸雙方共同的政治基礎,若基礎不牢固,就有可能走回過去動盪不安的老路。習近平於會中更加以闡述其核心概念是「大陸與台灣同屬一個中國」,他亦用了相當的篇幅嚴詞厲聲地批判台獨。一般認為,此話說給當時聲勢看漲、執政在望的蔡英文聽。而蔡英文也僅簡短回應她若當選後,兩岸將維持現狀。
隔年,蔡英文於二○一六年一月十六日一如預期地當選台灣總統,並於選後的首次媒體專訪中具體闡明其兩岸政策主張的「維持現狀」有四個關鍵元素:第一,一九九二年兩岸兩會會談的歷史事實以及雙方求同存異的共同認知。第二,是中華民國現行憲政體制。第三,是兩岸過去廿多年來協商和交流互動的成果。第四,是台灣的民主原則以及普遍民意。從蔡英文的談話中可以得知,蔡英文除了承認一九九二年兩會會談確有達成共同認知的歷史事實,更首次進一步說明當初兩岸兩會秉持相互諒解、求同存異的政治思維進行溝通協商,達成了若干的共同認知與諒解。簡言之,蔡英文避而不談「一個中國」與「九二共識」這八個字,卻迂迴地呼應了「九二共識」。而她堅持中華民國憲政體制與維持過去的成果,一定程度上也承認了一中原則與不推動台獨的立場。
而在今年的兩會,我們可以看到習近平在對台工作的指導上有了明顯的變化。去年政協開議後,習近平唯一探望的分組會議就是民革、台盟與台聯等北京當局所謂「台胞團體」的聯組會議,並且在會上完整且清楚地表達堅持「九二共識」與反對台獨勢力的立場。而今年習近平在政協探望的團體換做了民建與工商聯的聯組會議,發表了堅持經濟發展的相關談話。在人大開議期間,習近平利用參加自己所處的上海代表團會議,在回應代表們的發言時提及了兩岸關係。習近平除了重申堅持「九二共識」的政治基礎是兩岸關係行穩致遠的關鍵外,又說承認歷史事實,認同其核心意涵,雙方就有了共同的政治基礎,可保良性互動。耐人尋味的是,就蔡英文對維持現狀的闡述來看,她承認一九九二年會談有達成共同認知的歷史事實,而習近平於此次在「九二共識」的論述上進一步肯定了承認歷史事實、認同核心意涵就能維持良性互動的重要性,相當程度地呼應了蔡英文的說法。
再者,從習近平於此次兩會的日程安排中,在政協探望了以工商團體為主的聯組會議,而非台胞團體,而在人大的分組會議中也僅簡短的發表對兩岸關係的看法,會中花更長的篇幅在論述經濟體制改革的必要性。由此可見,北京對於蔡英文主政後的兩岸關係似乎已較為放心,轉而將施政重點放在每況愈下的經濟發展上。

「防獨」為底線,未提統一
其次,從李克強的《政府工作報告》與「十三五」的規劃中,可以了解北京面對蔡英文當政後的兩岸關係以「防獨」為底線,交流為主軸。比較李克強去年與今年在《政府工作報告》中對於兩岸關係的闡述,不變的是李克強同樣重申堅持「九二共識」與反對台獨的立場,且連續兩年未提「一個中國」。稍有變化的是今年對台工作的篇幅略短於去年,僅綱要性提到加強幾項交流的重要性,不若去年還有「骨肉親情」等感性字眼。除了沒有出現「一個中國」的字眼外,今年李克強也罕見地未提到「統一」,這是近五年來,國務院的《政府工作報告》首次在對台工作篇章中未提「統一」,透露出北京對台大政方針由「防獨」取代了「促統」。
此外,在「十三五」規劃綱要中,我們可以發現五年來北京對台政策的轉變,兩岸的青年交流被視為對台工作的重點。比較二○一一年的「十二五」與今年「十三五」綱要中對台工作的規劃,雖然都強調「一個中國」原則與和平統一,但「十二五」提到的一國兩制,在「十三五」已不復見,「十三五」計劃中改稱堅持「九二共識」。在「十二五」規劃中對台工作的一章裏分三節,皆在闡述加快、加深兩岸經濟交流的擘劃。然而在「十三五」規劃中,對台工作的篇幅較「十二五」時縮減不少,且僅分為兩節,一節闡述兩岸的經濟交流,另一節則首次將社會交流列為工作重點,強調文教與青年交流的重要性。可見北京也意識到台灣認同形成所謂的「天然獨」影響兩岸關係的重要性,北京不再一味被動地批判台灣認同,改為採取主動交流的方式因應,「十三五」時期對台工作的規劃相較於過去務實許多,但是否能落實仍有待觀察。

對蔡英文即將執政的新局,北京確實做了較為務實的調整。圖為蔡英文在總統大選中投票。(明報資料室)

「京台高鐵」構想務虛
總而言之,我們從兩會期間官方的表現,可以一窺未來北京如何面對蔡英文執政的兩岸新局。對北京而言,相較於經濟發展是「重要且迫切」的政策性質,兩岸關係則屬於「重要但不迫切」的範疇之內。由此次習近平在政協開議時優先參加工商團體的聯組會議,足見習近平未來的施政重點將以「拼經濟」為主;習近平也在人大分組會議時簡短而迂迴地表達了他對蔡英文迴避「九二共識」,改採「九二共同認知」的論述「雖不滿意但可接受」。
李克強更在《政府工作報告》與「十三五」規劃中,罕見地避開了「統一」與「一中」等對於台灣較為敏感的字眼,對台灣的新政府相當程度釋放了善意,卻也明確地揭示了「反對台獨」是不容逾越的底線。在太陽花學運之後,北京也逐漸意識到兩岸交流的紅利在台灣並未雨露均霑,以及年輕人逐漸形成「天然獨」的現象,也於此次兩會正式宣告未來對台工作重點將以擴大社會各界交流為主軸,面對台灣公民社會崛起與蔡英文即將執政的新局,北京確實做了較為務實的調整。
最後,雖然北京對台工作有了些許務實的新意,卻也保有「務虛」的老招。兩會期間最引起台灣社會熱烈討論的是「十三五」規劃中,有一項構築北京到台北的「京台高鐵」的計劃。台灣各界紛紛譏笑這是不可能的任務,國安局長楊國強更於回答立委質詢時直指他把「京台高鐵」當笑話看,並生動地以手勢表示從想法到做法「可以是兩臂的距離,也可以是兩指之間的距離」,批評北京雖有構築跨海高鐵的想法,但要付諸實行卻遙不可及。其實北京早在「十二五」時就曾提出構築京台高速公路的規劃,亦遭台灣社會的冷嘲熱諷。作者相信,北京對台高層也知道無論就目前的兩岸關係、工程技術乃至於經費等,京台交通連線的規劃象徵意義遠大於實質意義,北京官方之所以鍥而不捨、煞有其事地寫入規劃中,在在為了一展兩岸同屬一國的決心。然而,如此的務虛也再次拉開了台灣與大陸的距離。對於習近平領導的北京當局而言,兩岸一家親是個偉大的中國夢。然而,築夢與圓夢之間,從想法到做法乃至於完成,如同楊國強的比喻,可以很長,也可以很短,端視中共領導人在推動兩岸關係上有多少務虛,多少務實而定了。

(作者是國立台灣大學政治學研究所碩士。)

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