南海仲裁與脆弱的兩岸關係 (林泉忠)

舉世矚目的南海仲裁案結果於七月十二日出爐,被視為「全面敗訴」的中國政府不僅發出早已寫好的「不接受、不承認、不執行」的聲明,更動用所有媒體,進行舉國口徑一致的口誅筆伐,怒斥裁決內容是「一張廢紙」。究竟海牙常設仲裁法院的裁決,對中國未來在南海的經營產生多大的制約、對中國外交戰略的推進帶來多大挑戰、中國此次的應對方式對成為引領世界的責任大國造成多大的傷害,是在飆怒之餘需要冷靜思考的課題。此一部分,因篇幅之限,恕另文再敍。
另一方面,南海仲裁案的裁決結果,還點燃了中國民間的新一波民族主義狂潮,針對「美日菲越」的排外情緒一發不可收拾。有趣的是,因蔡英文新政府不承認「九二共識」而才揚言對台「地動山搖」的北京,這次卻「放過了台灣」。顯然,原因是蔡英文政府對南海仲裁結果的回應,讓北京「大致滿意」。只不過究竟是蔡有意討好大陸,還是自己的既定主張恰巧與大陸的態度方向部分吻合?此次民進黨政府與北京在南海議題上難得的「唱雙簧」,又是否能成為雙方關係真正破冰的契機?

蔡英文對南海裁決的態度
如何應對南海仲裁案,其實成了考驗蔡英文政府上台後處理對外關係智慧的第一道難題。
蔡英文深知處理南海議題必須考量四方面的因素,除了關乎台灣自己的切身利益,也涉及與美國、中國大陸、東南亞國家關係的維持。換言之,蔡政府這份回應南海仲裁判決的聲明,關鍵就在台灣如何在堅守自己立場的同時,盡量不損及與其他三方的關係。這對向來在外交場合深受北京制約的台灣而言,自然是要步步為營,不得有任何閃失。對此,在七月十二日仲裁結果出爐前,位於總統府內的國家安全會議(簡稱「國安會」)連日來密集地召集南海專家商議,並在裁決出爐前,擬定好幾個沙盤推演的應對方案。當海牙常設仲裁庭於台北時間當天下午五時公布仲裁結果後,總統府就迅速根據結果內容,連夜發表聲明,主要內容可歸納為兩點:
一、中華民國對南海諸島及其相關海域享有國際法及海洋法上之權利。
二、相關仲裁判斷,尤其對太平島的認定,已經嚴重損及我南海諸島及其相關海域之權利……,我們絕不接受,也主張此仲裁判斷對中華民國不具法律拘束力。
在此之前,北京其實也在關心台灣方面如何表態。因此,當聽到台北發出措辭不輕的立場聲明是「絕不接受」及「此仲裁判斷不具法律拘束力」時,頓時鬆了一口氣,因而欣然驗收了。
其實,與北京相異的是,在裁決出爐前,台北所預先擬定的方案中,並非早已定調「絕不接受」,因為裁決公布前總統府也無法斷定結果是否對台灣全然不利。然而,之所以最終出現「絕不接受」的表述,完全是拜讓所有人大跌眼鏡、始料未及的「太平島非島」的結果所賜。
台北對裁決的表態,其實是分三個步驟進行。總統府發表聲明只是第一步,隨後蔡英文即決定讓預定前往南海執行巡弋任務的海軍康定級艦提前出海,並於翌日以總統及三軍統帥的身份登艦對官兵發表精神講話,以彰顯台灣新政府維護南海主權的立場。接下來的第三步,則是七月十四日由行政院長林全在院會中親自說明政府對裁決的態度,主軸是批評仲裁案「三個不恰當」,並提出「四個主張」。
所謂的「三個不恰當」,包括:一、仲裁庭使用「中國台灣當局」(Taiwan Authority of China)的稱呼不當,有貶抑中華民國作為主權國家的地位;二、仲裁庭擴權,將非仲裁標的之太平島法律地位認定為「岩礁」,嚴重損及我方權利;三、審理過程中,沒有邀請台灣參與仲裁程序,也沒有徵詢台灣方面的意見。
至於林所提出的「四個主張」,重點在於第三點及第四點:「台灣是任何南海多邊和平爭端解決機制不可或缺的一員,應被納入多邊爭端解決機制」、「我國希望能迅速與相關各方展開多邊對話,就南海環境保護、科學研究、打擊海上犯罪、人道援助以及災害救援等非傳統安全議題,建立協調及合作機制」。

台灣不提南海U形線的緣由
誠然,如果說十二日當晚總統府的聲明突顯了與北京相近的立場,則林全的說明則是有意表白了台灣與中國大陸主張的相異之處,從四個主張的要點看來,甚至還可以理解為是對中國大陸的喊話:要求北京不應再將六十多年來默默守護着南沙最大天然島嶼—太平島的台灣,排除在中國與東盟等就南海議題的對話機制之外。
顯然,蔡英文深知美日兩國憂慮台灣在南海立場上是否會倒向北京,因此刻意分別在前後兩個聲明中,兼顧其他三方的觀感,這或許就是「蔡氏平衡術」的體現。儘管美日也明白台灣有自己的立場,而且也理解當太平島變為礁岩時,台灣朝野的不悅,不過還是強烈希望台灣的立場與北京有所區隔。
其實,蔡英文政府在南海的主張上,與大陸最大的相異之處,並沒有出現在兩份政府聲明的表述中。蔡所省略的恰恰是北京最在意的:U形線(北京稱「九段線」;台北則稱「十一段線」)。U形線起源於二戰結束後,當時還在大陸的中華民國政府於一九四七年所公布的「南海諸島位置圖」。中共建政後,周恩來基於與越南的關係,於一九五三年主動將「十一段線」去掉與越南相近的北部灣、東京灣兩段,因此成為現在俗稱的「九段線」。此後北京聲稱,「九段線」內的東沙、西沙、中沙、南沙等群島為其固有領土。
隨着近年來南海局勢日趨詭譎,已部署介入南海的美國,早在馬英九主政時期,就已要求台北就「十一段線」作出澄清,焦點是此線究竟是否為國界線,抑或是海島歸屬線,還是其他屬性的界線?華盛頓此舉被視為向台灣施壓,馬英九政府雖然對捍衛南海主權不遺餘力,馬本人也向來不反對將東海與南海涉及主權的島嶼爭議訴諸國際法庭,然而馬政府卻也還是拒絕就「十一段線」作出說明。
就現實因素而言,七十年前當初內政部是根據什麼而劃出「南海諸島位置圖」,收藏於台灣各檔案館中龐大的南海史料並無相關的文字說明。儘管當初繪製此圖的重要背景是因為抗戰勝利,中華民國籌劃接收日本撤退後的「新南群島」。只不過「南海諸島位置圖」其實並非中國的第一張南海地圖,包括南沙群島在內的官方地圖,最早是一九三五年《水陸地圖審查委員會會刊》第二期刊出的「中國南海各島嶼圖」,該圖也被認定為中國官方首次將最南端的曾母暗沙納入版圖。值得一提的是該圖使用的是實線,並非後來「南海諸島位置圖」中斷續的十一段虛線。
由於「南海諸島位置圖」中的U形「十一段線」並無清晰列出經緯度,倘若以後來世界通用的國際法來主張U形線內所有島礁的主權已屬不易,更遑論線內所有的海域權利。因此,儘管也存在來自美國的壓力,與受到仲裁庭裁決的影響,此因素才是蔡英文政府在中國大陸對「九段線」的主張被此次仲裁庭否決後,定調不提U形線的主要背景,儘管也存在來自美國的壓力及受到仲裁庭裁決結果的影響。

南海裁決是兩岸關係改善的契機?
儘管蔡英文新政府在仲裁庭判決後的「較好表現」得到北京某種程度的接受乃至讚賞,然而並不意味着民進黨的南海政策從此就讓北京「安心」。
與在釣魚台列嶼問題上只有主張而沒有實效管轄相異的是,台灣至今仍穩固地有效管轄着太平島(還包括中洲礁)。正因為擁有此南沙最大的天然島嶼,台灣未來如何經營該島、如何在中國與美國漫長的南海拉鋸戰中,及與東南亞國家發展友好關係的進程中,擔當舉足輕重的「弱勢關鍵」角色,着實有許多可以操作的空間。譬如,倘若未來美國有一天要求使用太平島,台灣是否允許,在什麼條件與範圍內允許,可以裁量的幅度並不小。而台北的戰略中,還包括以「不完全倒向美國」,來換取北京在台北參與南海相關的國際對話機制的既定政策中讓步。
誠然,基於北京對存在於台北的「中華民國」一概不予承認的基本立場,在涉及「主權」的南海問題上,要中南海允諾讓台北出現在中國與東協(東盟)的南海對話場合中,並不容易。不過,繼續排除台灣在外的得與失,卻也是北京需要慎重考量的。
就在不急於對付蔡英文的北京為應對南海裁決的影響而疲於奔命之際,中國民族主義的怒火也「意外地」燒到了台灣。台灣演員戴立忍因過去曾支持「太陽花學運」、香港「爭普選」等社會活動,遭大陸電影《沒有別的愛》劇組換角,他事後發表道歉聲明,並被迫澄清「自己從來不是台獨分子」。此一事件又使本來可以因南海仲裁案而暫且喘息的兩岸關係,再度發生齟齬。由於台灣社會對今年一月台灣總統大選前夕發生的「周子瑜事件」記憶猶新,因此對「戴立忍事件」背後中國網民憑藉中國大陸強大的經濟力量對台灣人民的認同進行「霸凌」的舉措不以為然。台灣社運人士王奕凱因此在facebook發起「第一屆向中國道歉大賽」,以幽默嘲諷方式回應大陸的民族主義狂潮,連日來已有數萬人參與。
南海仲裁案原因複雜,然而不可否認的是,其緣起的背景之一是「崛起」的中國逐漸遠離鄧小平「韜光養晦」的外交方針而急於「展現肌肉」所致。「戴立忍事件」意外地將兩岸在南海問題上一時的「聯手」而帶來的「祥和」氣氛打回原形,彰顯了「中國崛起」下兩岸關係的脆弱。

(作者為台灣中央研究院近代史研究所副研究員。)

文章回應

回應