特朗普時代中美台關係前瞻 (林泉忠)

基於涉及中共統治合法性的根本問題,「台灣問題」自從一九四九年中共建政以來,即成為北京對外關係的「重中之重」。冷戰時期的七十年代,基於應對蘇聯等共同利益,「北京─華盛頓」戰略性靠攏,世界格局為之一變。除了美台斷交的必要措施,奠定影響至今的中美關係不可或缺的重要基礎,則是基辛格時期確立的「一個中國」原則。此一美國恪守數十年的基本對華政策,並不因冷戰的結束而有所改變。然而,這個「沉睡」已久的「一中政策」,卻被一通不尋常的電話而震醒。

只是台灣的「小動作」?
十二月二日晚上十一時,一通來自台北總統府蔡英文、撥往美國總統當選人特朗普的電話,牽動了北京最敏感的神經,也震撼了國際社會。
這一天「Taiwan」罕見地出現在美國等國際媒體的頭條,難掩一臉錯愕神情的中國外長王毅及國台辦發言人在回答媒體時,只丟下不痛不癢的一句:「這只是台灣方面搞的一個小動作,不可能改變『一個中國』的格局。」然而,因這通突如其來、為時十二分鐘長的「電話事件」而人仰馬翻的北京,究竟會有多震驚,並不難想像。
連日來,北京動用所有國安與智庫系統,誓要查明這起「電話事件」發生的來龍去脈,然而愈查卻讓中南海愈心寒。誠然,以不按常理出牌的特朗普的性格而言,倘若「電話事件」是心血來潮的一時之舉,倒也還好,然而情況並非如此。其實早在美國總統大選勝出後,特朗普方面已經開始擬定一份與各國首腦舉行電話會談的名單,根據幕僚相關人士透露,在很早的階段,蔡英文已被列入名單當中。到了確定通話時間後,相關人士也已向特朗普作了說明,特朗普也當然深知可能會有負面的反應。
換言之,此次「電話事件」並非偶發性事件,而是相關人士經過周詳的安排而成事的,更非台灣單方面的「小動作」這麼簡單。然而,北京最擔心的,是究竟這齣「電話鬧劇」是否意味着特朗普會改變自從七十年代基辛格以來美國堅持的「一個中國」政策?
儘管當下特朗普的執政團隊還沒有完全成形,嚴格來說上任前的言行也並不等同未來美國政府的政策,然而讓中南海擔憂的訊息卻一個又一個地出現,北京已無法繼續對特朗普的中國政策「審慎樂觀」。經過一陣錯愕與震撼後,主導「電話事件」的勢力呼之欲出—美國「傳統基金會」。

「傳統基金會」親台背景
在意識形態上被視為美國保守勢力重鎮的「傳統基金會」,創立於一九七三年,經過創辦人佛訥(Edwin Feulner)四十多年的苦心經營,如今已發展為年度預算超過八千萬美金、被視為對華府影響力最大的智庫之一。共和黨籍歷任高官許多出自該基金會,包括已被特朗普任命為交通部長的趙小蘭。在大選期間,傳統基金會不僅為特朗普撰寫政策白皮書,基金會多位智囊也都加入了特朗普交接團隊。值得一提的是,傳統基金會數十年來與台灣關係密切,被視為華府的親台大本營,也是台灣長期的主要游說與交流對象,而「電話事件」最重要的推手不是別人,正是長期擔任傳統基金會總裁的佛訥。
佛訥與台灣政界淵源深厚,已先後訪問台灣超過二十次,多次出席台灣歷任總統的就職典禮,與李登輝、陳水扁、馬英九、蔡英文等歷任總統會面多達十七次。與蔡英文同為倫敦政治經濟學院校友的佛訥二○一六年八月加入特朗普團隊,成為高級顧問,負責國家安全外交事務,是特朗普最重要幕僚之一。佛訥十月就已率基金會訪問團造訪台北,並於十三日在總統府得到蔡英文總統的接見。
值得強調的是,傳統基金會的親台色彩並不止於佛訥一人。另一位備受矚目的焦點的人物,是基金會的研究員葉望輝(Stephen Yates)。擔任愛達荷州共和黨主席的葉望輝,目前身兼特朗普交接團隊的顧問。不僅如此,葉望輝還是美國前副總統切尼的國家安全顧問,更是今年將《台灣關係法》和「對台六項保證」寫入共和黨黨綱的起草人。其中第六項正是讓北京坐立難安的「不承認中國對台灣的主權」。說到葉望輝與台灣的淵源,葉曾於一九八七至一九八九年間在高雄擔任傳教士,講得一口流利且帶有台灣腔的國語,在台灣政壇及社會各界人脈之廣,基金會同輩者中無人能出其右。就在「電話事件」後的第四天,即十二月六日,葉望輝即攜特朗普意旨訪問台北,並拜會了蔡英文總統。

「一中政策」的鬆動條件
誠然,「電話事件」不僅震驚中南海,也震驚了特朗普還沒入主的白宮。仍在位的奧巴馬政府重申「一個中國」政策,急忙為始料未及的這通電話可能產生的負面影響消毒。顯然,白宮此舉是不希望看到特朗普與蔡英文的電話衝擊行之已久的美國對華政策,影響世界兩大經濟體之間關係的穩定,破壞在許多國際事務上與中國的合作。
只不過奧巴馬政府的消毒動作並沒有使北京安心。不僅特朗普本人在Twitter及Facebook連續發帖,強力反擊民主黨人士及美國媒體對其挑戰「一個中國政策」的質疑,共和黨黨內的一些重量級人物,尤其是特朗普團隊要員,也紛紛為「電話事件」的舉措背書,甚至質疑華府長久以來的僵硬思維。
擔任特朗普交接團隊顧問的某前國務院官員稱,其實所有涉及「電話事件」的相關人物,都非常清楚長久以來美國奉行的「一中政策」,但是「過去無論是共和黨籍還是民主黨籍的總統會做的事,不見得特朗普會跟着做。在他的眼裏,典型的華府規則未必永遠都是最好的」。
讓北京對特朗普時代的對華政策不安的,還不只是「電話事件」。就在特朗普接了蔡英文電話的同一天,美國眾議院壓倒性通過了《國防授權法案》,新法案將解除二十多年來,美台之間在軍事交流上的諸多限制,使美台關係的未來「充滿無限的可能」。事實上,台灣方面已開始研議該法案在參眾兩院通過後,有望爭取台灣的國防部長堂堂正正地踏進五角大樓,也希望讓台灣參與美國主導的「環太平洋聯合軍演」,實現台、美、日三方在軍事領域上的合作。
就在全世界的國際問題觀察家都在關注特朗普會否鬆動美國的「一中政策」時,美國電視於新總統就任一個月前的十二月十一日,播出了特朗普訪談。特朗普在訪談中就他的「一中政策」思維作出了進一步的陳述:「我完全明白一個中國政策,但除非我們和中國能在其他事情,包括貿易問題上談成協議,否則我不知道為什麼我們必須要受到『一個中國政策』的約束。」短短的這一席話,特朗普透露了三個訊息。
其一,特朗普並非不懂美國長年恪守的「一中政策」;其二,對特朗普而言,美國的「一中政策」並非沒有變更的可能;其三,特朗普提出維持「一中」的條件是:與中國在貿易及其他議題上達成協議。這裏所涉及的「其他議題」,根據特朗普的訪談內容及「電話事件」後特朗普在Twitter及Facebook批評中國的言論,所指的包括南海問題及朝鮮問題上的合作。

台北還能樂觀多久?
不出筆者所料,直言「不會讓中國指揮我」的特朗普這席話,不僅進一步激怒了北京,也讓台北坐立不安,甚至連奧巴馬政府也有點按捺不住了。
先是美國白宮發言人厄尼思特(Josh Earnest)在記者會上表示,美國維持「一中政策」,因「美國總統奧巴馬政府從來沒把台灣當成(與中國談判的)籌碼」。對此,台北總統府則低調以「沒有評論」回應。然而,如此白宮的消毒應對並沒有讓台灣社會安心。連日來,「特朗普會否把台灣當籌碼」的議論在台灣的媒體吵翻了天,旅美台灣人公共事務會等多個傾獨的台美人組織與人士還共同於十二月十六日在華盛頓時報刊登以「台灣不是中國的一部分;台灣不是談判籌碼」為題的全版彩色廣告,向白宮、特朗普及美國社會喊話,呼籲不應該將台灣視為美國與中國談判的籌碼,還高呼「一中政策」早已過時。
至此,台北已無法繼續就十二月二日「電話事件」以來特朗普一連串的言論,持過度樂觀的態度。
事實上,檢視過去美國歷任總統在入主白宮前後言論的變化,就足已使台北更應該謹慎應對了。列根(一九八一─一九八九)在競選時曾稱要與台灣恢復邦交,上台後則與北京簽署了《八一七公報》,承認中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府,並「認知」中國的立場,即「只有一個中國,台灣是中國的一部分」;克林頓(一九九三─二○○一)也在選前向北京施壓,要求改善中國人權,上任後不僅延長中國貿易最惠國待遇,還定調「對台三不政策」,即「不支持一中一台及兩個中國、不支持台灣獨立、不支持台灣加入聯合國」;喬治.布殊(二○○一─二○○九)與奧巴馬(二○○九─二○一七)也分別在上任前承諾協防台灣,上任後則明白表示「台灣獨立」不符合「一中政策」,不願為台獨背書。
誠然,相較於美國歷任總統,特朗普及其言論有其一定的獨特性。一來除了特朗普的這一連串對台及對中的言論並非發生在競選總統期間,也沒有寫進競選政綱裏面,而是在勝選後才一一抖出。二來如前所述,特朗普身邊充斥着立場鮮明的親台幕僚,這也是令北京無法安枕的原因。

圍繞台灣的中美角力提前上演
話說回來,與美國周旋了數十年的北京當然不會是省油的燈,更何況時下的中國是「超強人」習近平主政的「崛起」時代。毋庸置疑,中國就「電話事件」的第一反應顯然較為克制與低調,不願過度刺激這位「狂人總統」。除了有措手不及的因素,當然也是擺出「聽其言,觀其行」的姿態,希望留一點空間給這位還沒正式上台的「政治素人」「糾正錯誤」。與此同時,北京一方面也在思考如何應對「難搞」的特朗普,做好沙盤推演的準備。
果然,就在「電話事件」引發震撼的一周後,北京開始出手。先是解放軍四架軍機「繞台灣一周」;五天後中國在南海公海攔截扣押美國無人潛航器;到了十二月二十一日,台灣外交部證實聖多美和普林西比已宣布與台灣斷交。這一連串此起彼伏「懲台壓美」事件的發生,即使是「政治素人」的特朗普,恐怕也不會相信是「偶發事件」。而北京外交部發言人「歡迎回到一個中國原則的正確軌道上來」的表示,也顯然不只是說給蔡英文聽,也是向特朗普及其親台幕僚的警告。
毋須贅言,「台灣問題」向來是中南海不可能輕易妥協的核心問題。對北京而言,「電話事件」是危機,也是轉機,至少已經扭轉了中國對特朗普時代「審慎樂觀」的心態。如今,儘管新主人還沒搬進白宮,以「台灣」為「棋子」的特朗普時代中美新角力戰,已提前開打。只是,究竟近四十年來美國既定的「一中政策」是否會在未來四年乃至八年期間全面走樣?不僅要看進入二○一七年後「北京─華盛頓—台北」三方決策者的思維變化與應對能力,還要看國際局勢的推移,以及新合縱連橫如何展開。
(作者為台灣中央研究院近代史研究所副研究員。)

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