直接與間接的跨境執法 (劉銳紹)

銅鑼灣書店店長林榮基回港後,擺脫有關人員的束縛,揭露了不少被扣押的情節。至截稿時,除林榮基之外,案中其他人等仍然在內地有關部門的扣押和控制之下,未能自主地與外界聯繫和發表意見。正因為林榮基「爆料」,內地官方十分尷尬,惱羞成怒,還聲言會要求港府啟動有關機制,把林榮基送返內地(因為他仍屬取保候查)。凡此種種,均令人擔心「一國兩制」是否仍然有效運作?
此案的核心是:有沒有內地人士跨境執法?官方一直說沒有證據。但無論如何,即使沒有人跨境執法,但肯定有人跨境犯法。李波「用自己的方法」離開香港,已是跨境犯法;從旁協助他非法離境的人,也是跨境犯法。其實,跨境執法也好,跨境犯法也好,已存在多時,有些是直接進行的,有些則是間接進行的。

回歸初期曾作試探
據了解,在香港回歸初期,內地有關人士已向港方試探,能否讓內地官員跨境執法。當時的理由是:如果內地公安追緝罪犯,但罪犯進入了香港境內而內地公安不能跨境追查,只會對香港的治安不利;所以,容許內地官員跨境執法,實際有利於香港的穩定。為了吸引香港方面同意這個建議,內地還暗示同樣可以讓香港官員跨境執法,例如追查潛逃內地的香港罪犯。
這個建議看來很公平,但仔細分析之下,就會發覺對香港弊大於利。試想,即使可以越境查案,但如果沒有內地公安配合,香港警方怎樣在陌生和偌大的中國土地上查案?成效實在不大。相反,如果讓內地公安跨境執法,香港就變成無掩雞籠。此口一開,更難監管,對香港反而不利。
此外,還有一個跨境查案的建議,就是(如有需要)兩地可交換刑事案件的資料;在操作上,先由有需要的一方提出,對方同意才進行。表面看來,這也是平等的合作,但仔細一看,又是對香港不利的。因為內地對刑事案件的概念包含了政治案件在內,而香港則只是指純粹的刑事案件,不帶政治性;如果內地按他們的概念,提出要求交換政治人物的資料,那麼香港怎麼辦呢?

跨境決策和間接執法
基於種種困難,直接跨境執法的構想就無疾而終了。其後,香港和內地商討建立了通報機制,在某程度上順應了內地的要求。不久,中聯辦內也設立警聯部,與香港警方就跨境犯罪交流合作,逐步形成了今天的機制。平情而論,這方面的合作是有一定成績的,阻止和追查了一些跨境犯罪。不過,由於香港與中央屬於不對稱的權力平台,香港不能用「兩制」來抗拒中央的要求,久而久之,就出現了跨境決策和間接跨境執法的情況。
舉例說,當中央領導人訪港時,保安工作理應由香港方面負責,香港警方應有最後的決定權。可是,按內地的規矩,中央領導人到地方視察,中央辦公廳、中央警衛局和國家保衛部門才是最終決策者;所以,如果中央領導人到香港來,至少內地官員可以過問保安事宜。這種操作模式到了近年,慢慢變成中央官員說了算,有時還把香港的原來計劃改完又改,實際上就是中央官員決策,再由港方執行。數年前,李克強來港出席香港大學百周年典禮,香港警方原先根據港澳辦等部門的要求做好保安計劃,但後來中央辦公廳官員一聲令下:改!才把「核心保安區」無限擴大,間接導致警方與示威者衝突的場面。如此說,內地官員豈不是間接決策和執行任務了嗎?
最近,張德江來港,理論上也應該由香港方面安排保安計劃,但後來卻是中央官員作出實質的指揮,再一次說明內地已跨境決策和間接跨境執法了。

乾脆不用公職身份
此外,如果碰到一些敏感人物的案件,內地的影響力就更明顯了。香港回歸以來,有一些涉及內地重要人物的案件,無論犯法的內容和行為都是在香港發生的,但當內地知道有關情況後,就會用「述職」的理由,安排他們回內地去,然後「雙規」起來。有些案件本來已在廉署的注視範圍內,但不知何故,當廉署還未立案之前,內地已收到消息,把涉案的內地官員調返內地「述職」。結果,他們就不用在香港受查,更不用在香港受審了。這樣做,既可隱藏事件的真相,也不會令內地尷尬,更不會因此而暴露其他高層官員。人們不禁要問:為什麼這些內地官員可以在香港立案之前就離港而去?背後有沒有人通風報信?不得而知。
其中,前中銀高層劉金寶案就是典型例子。他被要求返內地述職後,馬上在上海被「雙規」,其後又被押往吉林受審,而且被判死緩,顯示他的罪行情節嚴重。可是,他的罪都是在香港犯的,為何不能在香港跟進呢?
隨着內地對香港的影響愈來愈大,跨境執法的頻率和事例漸多。港府經常說,不容許境外人士在香港執法。於是乎,跨境執法的人士乾脆不用公職身份就行了,但實質卻是執行公職。李波沒有通過正常渠道離港,跟着在內地受查,就是這類性質。林榮基被送回港,實際上就是被押回港,或者被監視行動。凡此種種,都說明港府和警方均無法阻止這類實質的越境執法。
即使港府通過現行機制向內地查詢,內地可以理會,也可以不理會。這次銅鑼灣書店事件,港府一直與廣東省公安廳聯絡,對方也多次官式回話;可是,後來才知道處理此事的是寧波公安機關。保安局局長黎國棟只能承認,知多少,就說多少。可見,在毫無監督和制約之下,跨境執法已是防不勝防了。
(作者是香港時事評論員。)

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