美國境內「Nation」的啟示:「國中國」的印第安人(沈旭暉)

曾幾何時,北美洲的主人是印第安人,他們的土地怎樣被美國、加拿大逐步蠶食,是悲壯的歷史。不過這並非純粹的歷史:到了今天,印第安人的土地,依然是美國境內的「nation」,這種「國中國」的政體很有特色,對其他「一國兩制」政體也有所啟示。例如美國亞利桑那大學社會學教授康奈爾(Stephen Cornell)、哈佛大學國際政治經濟學教授卡歐特(Joseph P. Kalt)曾專門合著論文剖析,就值得參考。
所謂「美洲原住民」,泛指十六世紀歐洲殖民者到達美洲大陸之前就已居住的人,在北美大陸以印第安人為主。據統計,目前美國本土共有四百七十萬原住民,佔美國人口百分之一點五,其中大部分為印第安人,屬於五百六十四個「聯邦認可部落」,散布於超過三百個「印第安保留地」和超過兩百個「阿拉斯加原住民村落」中。這些印第安人保留的土地面積合計約七千萬英畝,接近美國國土面積的百分之三,主要位於美國本土西部。
自一七七六年美國建國伊始,來自歐洲的白人與印第安原住民之間的關係,一直亟待釐清。根據康奈爾和卡歐特的論述,印第安部落的「主權」淵源,可追溯至兩方面:第一,美國《聯邦憲法》寫明,「國會擁有管理對外貿易、州際貿易和與印第安部落貿易的權利」,這條款既是聯邦政府於一八二四年設立「印第安事務局」全權處理印第安原住民問題的法律依據,亦是印第安部落在美國憲制擁有自己地位之法律基礎。重要的是條款中,「印第安部落」與美國的「州」處於平等地位。第二,在十八、十九世紀,聯邦政府與印第安原住民部落接觸時,雙方就土地、財產所有權的安排,皆通過(通常由國家之間簽訂的)「條約」確立,而這些條約(迄今共三百七十四條)成為美國法院日後判決印第安事務糾紛的法律依據。儘管早期不少條約的訂立,都是在聯邦政府武力威脅下進行,但它們在司法實踐層面上,卻也鞏固了印第安部落作為「nation」 的憲制地位。

從驅逐、同化到頒布民權法案
美國在建國後的三個世紀,對印第安部落的政策經歷了不同階段。建國初期,聯邦政府與印第安部落訂立了各項通商條約,強制剝奪了印第安部落對其所在土地的所有權,視印第安原住民為聯邦政府領土上的「居住者」,而非土地所有者。十九世紀早期,美國發起西進運動,西部大量散居的印第安人被聯邦政府驅逐,其土地則被來自東部的白人定居者佔領。在這一時期,印第安原住民被迫強制遷徙,其固有的部落身份認同、與部落與聯邦政府之間的獨立性,都受到嚴重打擊。
到了十九世紀後期至二十世紀中期,聯邦政府對印第安原住民採取同化政策,試圖將他們從聚居地轉移至美國各大城市,使其融入以白人為主的「現代社會」、拋棄傳統生活方式。然而,同化與早期的驅逐政策一樣,都被視為不尊重印第安原住民文化傳統和身份認同的行為,效果不佳。印第安原住民與聯邦政府之間,仍然存在深刻矛盾,且隨着政治正確原則的確立,越來越得到自由派的同情。
因此,在民權運動興起的年代,特別是上世紀六十年代後期,聯邦政府再次調整印第安人政策。一九六八年,約翰遜政府頒布的《印第安人民權法案》,標誌着印第安部落作為「nation」的憲制地位,在法律上得到進一步確認。一九七五年前後,聯邦政府頒布《自決與教育援助法案》等一系列法律,再確立目前對印第安原住民部落的自治政策。
今天印第安原住民部落作為「nation」,儘管分布各州之內,但與州政府享有平等地位:每一個原住民部落都擁有自己的部落法律、管理條例,即享有獨立司法權,不受州政府司法管轄。各部落內的原住民及企業,可以不向州政府繳稅,而接受部落內部稅法管理。當然,和州政府一樣,各部落不得擁有獨立軍隊、不得行使鑄幣權、不得與外國訂立條約、不得行使高於聯邦政府的權力。在部落與聯邦政府關係上,各原住民部落均接受美國聯邦政府法律管轄,上繳聯邦賦稅;聯邦政府則對各部落負有「保護義務」, 通過立法和行政命令,對部落社會福利予以保障。

賭博產業「一國兩制」
印第安原住民的自治地位確立後,怎樣利用「國中國」或「一國兩制」的身份?最有代表性的例子,乃印第安原住民部落區域內的賭博產業。博彩業在美國各州均受不同程度的州級法律管理,州政府對賭場進行的賭博形式、金額,都可以約束,唯獨對印第安原住民部落沒有司法管轄權。換句話說,印第安原住民於保留地內建立賭場,就不受州政府干涉。正因如此,自七十年代以來,印第安部落紛紛興建大型賭場,在經營種類、開放時間和賭博金額上,都比受州政府管轄的賭場來得彈性得多,成了美國乃至世界博彩業愛好者的天堂。
對此法律「漏洞」,州政府最初也心有不甘,在七八十年代,一度與原住民部落進行司法戰,試圖奪回對原住民賭場的管理權,以消弭後者相較於州賭場的比較優勢。雙方上訴至美國最高法院,在一九八六年,最高法院裁定印第安原住民部落內的賭博產業不受州政府管轄,直接受聯邦政府和國會立法管轄,自此一錘定音。一九八八年,美國國會通過《印第安博彩管理法》,並成立印第安國家博彩局(NIGC),作為管理原住民賭場的聯邦機構。根據二○一三年NIGC報告,目前美國共有二百五十個原住民部落經營賭博業,二○一五年NIGC公布的原住民賭博產業收入,高達二百九十八億美元。博彩業為原住民部落提高了就業率,鞏固了當地部落收入,使部落也可以改善基建、提供福利。不過原住民從此沾染不少惡習,則是意料之內的副作用,這方面充滿道德爭議,在此不贅。
美國印第安原住民部落的「國中國」特例,反映某程度上的自決/自治,在化解現代國家主權與原住民意志之間矛盾時,有一定優勢,令雙方都能各取所需。美國對印第安人的政策經歷了種種曲折,終於取得今日的相當成功,其背後體現的,是對印第安原住民文化、權益和身份認同那份遲來的尊重。這憲制實踐也與美國立國以來,奉行的分權式政治體制和強烈的個人自由主義精神有關,政治智慧能否被其他強國借鑑,則另當別論了。
(作者為國際關係學者,香港中文大學社會科學院副教授、全球研究課程主任、國際事務研究中心聯席主任。)

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