要不要約束警權? (馬玲)

近期,以雷洋案為起爆點,警察成了民間輿論聚焦中心,過去積累的種種問題相繼曝光,網路上不時流出警察濫權或粗暴執法的各種視頻:有「西安暗拍警察與按摩店勾結釣魚抓嫖分贓」,有「驚魂!法大碩士也被警察撲倒了」,有「重慶大學生被警察污衊嫖娼賺錢」,有「蘭州大學生屁股被警察打開花」,有「上海街頭騎車女被警察強制戴上手銬」,有「深圳兩女孩逛街遭警察盤查身份證並粗暴帶到派出所」,等等。
警察是國家機器,代表國家行使威權,同時也昭示着一種國家形象。如果個別警察在執法中有粗暴或濫權現象,可以歸結為某個人的素質問題,但如果一個又一個警察在不同地方出現類似問題,則說明警察界存在系統性的規範缺失與管理不當。
然而,警察所持有的公權力要不要約束?怎麼約束?誰來約束?諸如此類的問題也隨之成了焦點,而且引起了社會上觀點不同兩派的嚴重分歧和對立。有一派認為,需要約束警察權力,否則公民隨時會遭遇濫權的威脅;另一派認為,需要維護警察權威,否則社會將陷入治安的混亂。
甚至還有更極端的,行文直指「中國社會要寬容壞警察」,危言聳聽地擴散「近期的涉警輿情幕後有推手」等等,儼然與推動警察治理改革的民間力量形成了對峙。

國際上約束警權的演進過程
欲了解警察的權力演變過程,有必要回顧一下世界現代警察史。
一八九二年,英國頒布了《大倫敦警察法》,宣告了現代警察制度的誕生。起初,英國警察沒有偵查權,只有維持社會治安權。
一八九二年,警察權力增加了一條:可逮捕街頭有犯罪嫌疑的流浪閒散人員。此舉是因應城市犯罪率增多的需要,警察獲得了偵查權和「合法裁量權」。
由於「合法裁量權」在警察行使中頻繁出現濫用,為補漏洞,警察法條文中增入了「比例原則」,也就是禁止過份原則,其用意就是制約警察在執法中濫用警權,保證警察把對當事人的損害降到最小。
一九一一年,德國法學家F.Fleiner指出:「警察不能用大炮打麻雀」,比如,有傷風化的賣淫和裸舞之類屬於「無受害人犯罪」,警方在處理這類案件時如果對公民身體造成了傷害,便是「用大炮打麻雀」,屬於濫用警權。
二戰後,美國將軍麥克.亞瑟主導日本時,面對日本警察以「取締不穩思想」為口實,不受約束地對公民進行搜捕、對住宅進行查封、對反對派嚴刑逼供、對不招供者暴力拷打,為扭轉日本戰時氾濫的《治安維持法》惡行,麥克.亞瑟強力移植了大陸法系的國家採納的「令狀制度」:警察對犯罪嫌疑人採取二十四小時留置盤問、拘留審查等人身控制措施時,事前須提交材料由法官批准,事後須報告執行情況。此舉有效遏制日本警權亂象。
一九六九年,英國兩名警察毆打黑人流浪漢歐魯瓦致死。警察當局及相關人員在調查期間極力掩蓋事實真相,令公眾對警察系統的自我監督徹底失去信任,強烈要求另設監督。正是民間的壓力與倒逼,才能在一九七六年通過的《警察法》中專設了獨立的「警察投訴委員會」。
根據英國的統計資料,儘管仍然會有警察濫權的情況,但如查明屬實,被投訴的警察會受到處罰甚至解職。此後,警察的名聲挽回了不少。
自現代警察制度誕生以來,各國約束警察權力濫用的經驗已有許多,比如為使警權與民權趨於平衡,採用「即時強制權大、處罰權小」的約束方法。那些成熟的國外經驗,中國很有必要借鑑。

警權不受監督與冤案
二○一一年九月,我去重慶參加一個傳媒論壇時,被安排參觀設在重慶市公安局的打黑成果,當時任局長的王立軍(離他跑進美國駐成都領事館不足半年),意氣風發地領着我們參觀他在公安局高大巍峨建築裏的傑作:走廊與拐角被充分利用,擺放了咖啡座和圖書角;台階與地面被醒目處理,按上了英模(英雄模範)的手印和腳印。最讓人歎為觀止的是公安局辦公樓浩大的地下停車場,簡直成了恢弘的博物館。看樣子王立軍恨不得把整個世界警察發展史都裝進大樓,車庫的牆上、門上、梁上、柱上,到處都布置着或立體或平面的警察人物和破案經典畫面,王立軍對此可謂煞費苦心。
但是,王立軍在炫耀這些皮毛的時候,恰恰丟掉了關鍵的內核。從周永康掌握中國「公檢法」(公安局、檢察院和法院)最高權力的中央政法委書記到王立軍掌握重慶公安系統最高職務的公安局長來看,本來應該行使公平正義的國家機器,卻被他們為謀取私利做了許多違法亂紀的勾當。
最近,因「聶樹斌案」再審,這個一九九五年被執行死刑的二十一歲小夥子再次引起社會關注。此案的極端複雜,在於掌握執法權的領導和警察公然執法犯法。
一九九四年八月五日發生在石家莊西郊玉米地的姦殺案,真兇潛逃,聶樹斌被頂案,儘管檢察院發現案子漏洞百出,但聶樹斌還是被處死。後來,真兇王書金被捕,他交代了實情,但當時的河北公檢法部門為了逃避誤殺之責,自上而下誘使王書金改口供,企圖掩蓋事實,與此同時還對代理律師想方設法迴避擺弄。看完有關報道,給人的感覺是:濫權簡直到了無以復加的地步。
從這些年曝光的一系列貪腐、瀆職案件中,人們看見了太多警權司法權不受約束不受監督導致的冤假錯案,顯然這種現狀不能再繼續下去。《中華人民共和國人民警察法》總則第一條就明確表示,「從嚴治警,提高人民警察的素質,保障人民警察依法行使職權。」總則第三條則不斷強調人民,「傾聽人民的意見和建議,接受人民的監督,維護人民的利益,全心全意為人民服務。」
從《警察法》加以理解,警察的公權力需要約束,且要接受人民的監督和約束。然而,在執行時,情況往往出現具有中國特色的「有法不依」,也就是執行力欠缺的老問題。
二○○三年三月二十日,廣州發生了「孫志剛事件」,由於民眾的關注和憤怒情緒異常高漲,剛主政不久的胡溫新政府,在壓力下不僅迅速處理了打死孫志剛的有關人員,而且在孫志剛死亡整三個月那天(六月二十日),廢止了施行二十一年的《收容法》。此次決策之高效,令國人深感意外,成為共和國史上「一個極端事件迅速推動了一次重大制度變革」的實例。「孫志剛事件」後,公安部在全國公安系統號召「立警為公,執法為民」,此行為被稱作「執法思想的深刻革命」,並針對地指出:「如果解決不好『相信誰,依靠誰,為了誰』這個核心問題,就有可能濫用職權,不可避免地造成惡果。」
其後,「公檢法」也曾嘗試擴大監督。以潘石屹為例,他受邀擔任了二○一三至二○一八年度北京市高級人民法院的監督員,他把此事公布到微博後,接到大量來函,但是至今他卻未能監督過法院,為此,崔永元在電視節目中調侃道:「法院就是讓上訪的去你那兒,沒弄好是你的事兒,弄好了是法院的事兒。」
中國的「公檢法」走上規範並坦然接受社會監督,恐怕還有很長的路。

「陰謀論」與改革的必要與艱難
眾所周知,中國特別重視社會穩定,而警察在維穩中擔當重要的角色。現在有些人故意把約束警權和削弱警權相提並論,混淆兩種不同的概念。「約束警權」,不是要綁住警察的手腳,讓他們面對犯罪時失威而不能有效作為,而是促使警權行使在合法性和規範性的框架裏,防止警察任性亂為。另外,一旦警察有違法違規現象,普通民眾能夠有地方投訴、有辦法監督。而在「約束警權」的同時,對襲擊警察、蔑視警察、妨礙警察辦案的人員,必須加重處罰,只有兩頭嚴抓,才有可能通過法律的權威震懾犯罪、提高警譽。必須強調的是,要讓泛泛而言的「文明執法」,具有可明確操作的細目規定,並且嚴格執行。
然而,近幾日出現了一個怪異現象,在公民參與推進執法改革的過程中,一股逆風滾滾吹來,網路和微信上各種文章反向放言,什麼「現在社會上有一種奇怪的現象,一些人對警察的『抹黑』層出不窮,他們對警察的語言污衊可謂『不遺餘力』」,什麼「要把警察和人民對立起來,把警察群體『邊緣化』和『政治敵對化』,然後以此為基礎誤導人們去『攻擊』警察。這樣做,既是打擊了警察隊伍的工作士氣,綁架了『警察權』的正當性和合法性,也是對整個社會的長治久安和人們正確的價值觀造成嚴重的破壞」,什麼「以不切實際的完美要求來限制公權力,在危險性上毫不遜色於公權力可能的濫用」……
這種「陰謀論」的流傳,不得不讓人感慨改革的必要與艱難。
英語裏有個專屬名詞Police-state,意即警察國家。西方學者給警察國家下的定義是:政府行政部門佔有非常重要的地位,人民格外依賴政府,自身權益難以保障,行政組織與運作遠超立法和司法,社會公共生活中,作為權力的最直接執行者—警察,擁有極大的權力。
二○一二年,一位吉林的網友在家裏看A片,警察突然闖入,把他帶走並罰款三千元;前不久,深圳寶安西鄉兩姐妹逛街時未隨身攜帶身份證,被警察抓捕到派出所,兩女孩在警車上追問理由時,警察威脅她們說,將會把她們跟愛滋病和盜竊犯關在一起。
這種警察不依法規,隨意盤查、隨意押送、隨意處置的作法(警察對吉林網友和深圳兩姐妹的作法都沒有法律依據),正是「警察國家」裏對警察濫權的寫照。
所以,以法律手段約束警權、調動民眾監督警權濫用十分必要。
當然,警權濫用的問題在不少國家都存在,西方國家也不罕見,但借助震動社會的事件推動警務改善,也是西方國家的通常做法。
雷洋事件爆發以來的跌宕起伏,也從另一個角度說明了圍繞此事件多方博弈的複雜性,官方態度的轉彎,顯示出當局有意借此案件推進法治進程,希望透過公開的司法程序讓事件還原真相,以期用公正回應社會大眾的空前焦慮,同時也讓公眾看到改革公檢法的步伐。
其實,在中國的前進過程中,你我他都有責任盡一份推動之力。
(作者是本刊特約主筆。)

文章回應

回應