正如國際調解院籌備辦公室主任孫勁博士在二○二三年法律周有關國際調解及國際調解院運作原則的講座文章指出，國際調解作為解決國際爭議的手段歷史悠久，而香港政府在二○○九年起積極推動調解作為解決爭議的重要模式，包括推動「調解為先」承諾書運動，定期舉辦有關國際調解的講座及會議，以及在政府合約內加入調解條款作為解決爭議的首要方式等。國際調解與其他國際爭議的常見處理方式例如國際法庭的判決、國際機構如常設仲裁法院（Permanent Court of Arbitration）的仲裁有何分別？而國際調解院總部落戶香江，對中國外交及香港的國際定位有何啟示？

調解作為「外交」解決爭議手段

根據《聯合國憲章》第三十三條第一項，任何爭端的當事國，應盡先以談判、調查、調停、和解、公斷、司法解決、利用區域機關或區域辦法，或各該國自行選擇之其他和平方法解決爭端。而基於當事者的國際法身份、涉及罪行、當事者的參與方式、第三者的角色及地位，爭議解決方案的法律效力等，在國際社會衍生不同的爭議解決方法。例如國際法庭屬聯合國機構，主要是處理國家與國家之間的爭議、非國家個體及個人均沒有直接提出訴訟的權利；國際刑事法庭則針對特定的國際罪行如種族清洗、戰爭罪、反人類罪及侵害罪等作出裁決，而兩者在判決後均屬強制執行並有法律效力。至於仲裁，則是由當事人或當事國同意將事件交由第三方的獨立仲裁機構處理，例如早前提到的常設仲裁法院或一些特定的仲裁機構如香港國際仲裁中心，這些機構均有一套特定的仲裁規則，或各自選定仲裁員以特定規則進行，而所作出的仲裁結果在《紐約公約》（New York Convention）的框架下有執行力及法律地位。至於常見的外交談判解決爭議，自然是當事國及當事人自行討論如何解決問題，有沒有協議以及協議的法律地位則視乎談判設定、協議雙方有沒有意圖將協議文本轉化為國際條約或法律文書等決定，當事雙方沒有義務以達成並執行協議內容作為談判前提。

至於調解本身，則有着仲裁、和解及談判的特色。儘管調解本身有着調停（mediation）及和解（conciliation）的意思，但在原國際法應用的層面兩者仍有一定程度的差別︰和解本身更多時涉及一個由當事雙方信任的第三方委員會負責調查及提交報告及解決爭議的建議予當事國或當事人，然後由當事國或當事人自行決定是否接納報告內容及執行相關建議，例如一九○四年的「多格灘事件」（Dogger Bank Case）英俄雙方在常設仲裁法院的支援下以和解委員會的方式處理。至於原國際法下的「調解」（mediation），更多是包含斡旋（good offices）及調停的意思，例如一九六○年《印度河水條約》（Indus Waters Treaty），當時的世界銀行就擔任「調解員」的角色，負責提供建議及協助印巴雙方對話；而一九七八年的《大衛營協議》（Camp David Accords），則在美國總統卡特的邀請及斡旋下，於大衛營簽訂的框架協議，成為埃及與以色列最終達成和平條約的關鍵。

調解的重點在於透過第三方（調解員）「協助爭議各方在良好的氣氛下，達成既能滿足各方所需，又為各方所接受的和解」。而根據香港律政司有關調解的討論，調解員「並非為各方作出決定，而是幫助各方探討本身論據的強弱，並尋求可行的解決方案，從而利便各方達成和解協議。調解員不會就誰對誰錯作出裁決，亦無權強行各方和解；作出決定的權力始終在爭議各方的手上。」因此，調解員的角色不是「調查」及「和解」，更多時是一個協助當事雙方溝通的角色及傳訊人，從而令當事雙方主動以談判的方式，達成和解共識的一種解決爭議的方法。而在二○二○年《新加坡調解公約》（Singapore Convention on Mediation）正式生效過後，由和解所達成的和解協議與《紐約公約》框架下的仲裁結果一樣，在國際法下獲得承認及執行。而當仲裁及和解皆有國際公約的支持下，相對於國際法庭及仲裁機構全由獨立第三方按規則及程序作出裁決（adjudication），調解往往被視為當事雙方以「外交」（diplomatic）的方式達成協議，更重視當事雙方的主動尋求共識，以及調解方如何以外交手腕或傳訊手段協助當事雙方達成協議。

作為北京改革國際治理的外交手段

既然調解作為歷史悠久的國際調解方法，為何這是中方提出的「填補國際調解機制的空白」？從實際而言，國際社會的確欠缺一個以國際法為基礎，可以處理國家與國家之間的常設和解機構。而一些有處理國家與國家之間的調解或和解職能的國際機構，例如早前提到的常設仲裁法院或偶一為之的世界銀行，大多數是西方及已發展國家主導，欠缺發展中國家或南方國家的聲音。因此，所謂的「空白」在於現時的國際解決問題的方法沒有一個以發展中國家主導的機制，這亦是國際調解院在國際法的一個重要定位：北京更有意將「調解」調整成一個南方國家選擇解決國際爭議的方式︰尊重雙方主權、重視彼此在和解過程的參與及溝通、強調（外交）談判的方式達成共識的國際治理模式，而非由第三方（西方國家）強加執行的「司法仲裁」模式。當然，強調以發展中國家為主軸的解決問題方式並非排拒已發展國家的參與，正如由北京牽頭成立的亞投行也歡迎其他「域外成員」加入，而這也是選址香港這個中西交匯城市的其中一個意義。畢竟香港屬中國境內唯一一個實施普通法的司法管轄區，因此具備理解普通法、大陸法同時善於解決爭議的專業人才。

另一方面，更現實的問題是，現時國際調解的應用更多是處理國家與投資者的爭議、能源及天然資源的分配、開發時遇到的環境問題及債務問題，屬經濟外交及境外投資常遇到的問題及爭議。設立應對這些外交及商業爭議的國際調解院並將之落戶香江，對北京及香港處理這些潛在爭議而言亦有正面作用，甚至可直接提高北京及香港在國際私法應對及執行的國際地位。當然，國際調解院能否真的讓北京推動的國際治理系統登上國際舞台，關鍵是未來北京會否將國際調解院納入日後北京與其他國家簽署合作協議時的解決爭議機制，以及能否有一重大案例打響國際調解院的招牌。

（作者為百家塔政策研究所共同創辦人。）