然而，與其說這是一份新的答卷，不如說是歐洲執委會嘗試整合自二○二○年起提倡鞏固民主體制的政策及計劃倡議，並以一個「安全化」（securitised）的方式，重新呈現於歐洲民眾面前，同時為歐盟未來在民主化領域的戰略與政策方針定調。 

歐盟民主策略攻守勢逆 

已故國際關係學者亨廷頓提出「第三波」民主化理論時指出，冷戰後期及後冷戰的民主化浪潮，其中一大助力，是美國推動民主化及人權的外交政策，以及歐盟（及其前身歐共體）在政治、經濟及社會發展的「制度吸引力」。這些因素成功令不少歐洲威權國家放棄威權政治，加入自由民主陣營，拉下鐵幕促成歐洲共產主義政權倒台。即使美國及歐洲諸國經歷不同領導更替，歐盟在根本制度及成員國數目與冷戰時有所不同，但西方國家在後冷戰的外交政策戰略均有推動其他國家建立民主體系及自由市場的信條。

以歐盟為例，它以成員國資格及加入歐洲共同市場的經濟發展前景為基礎，發展出一套「以條件推動改革」外交政策模式。例如，歐洲睦鄰政策提出「分享除制度外的所有優待」，希望以經濟誘因「鼓勵」周邊東歐及地中海沿岸的非歐洲國家，參考歐洲民主及市場體制作出相應改革，卻無須給予成員國地位。事實上，歐中關係在過去多年難有結構性進展，其中一個原因，正是北京對歐盟在「伙伴合作協議」嵌入社會及政治權利改革相關條件頗有微詞。這亦解釋了為何歐洲執委會視歐中全面投資協議為一項重要突破，因其首次將勞工權益、企業社會責任及氣候問題等「非經濟改革」納入北京與布魯塞爾間簽訂的協議之內。 

然而，歐盟涉外政策在過去數年間，已由「 全球門戶」倡議所強調的經貿開放、對外推動社會權利及民主價值，轉向建立更多防衛式經貿法規，例如投資審查制度、關鍵原材料法案等，以強化歐盟內部能力為主。最新提出的「 防衛盾」（Shield）正好標誌着歐盟民主化政策的轉向。具體而言，新的「防衛盾」將歐洲民主問題歸因於外國資訊操縱及干預（FIMI），特別視俄羅斯的選舉干預、中國的精英俘獲、人工智能生成的「深偽技術」，以及社交媒體上假資訊的氾濫，為歐洲民主制度的挑戰。因此，其重要措施包括建立歐洲民主韌性中心及訂立「《數位服務法》事件與危機協定」，這些措施均是希望強化歐盟「防禦」來自威權國家的假資訊。以新倡議的歐洲民主韌性中心為例，它是一個泛歐的協調樞紐，旨在連結各成員國當局、公民社會組織和獨立研究機構，以預測、偵測和應對上述的FIMI威脅，並提升歐盟的情境感知與快速應變能力。此外，「防衛盾」亦將《數位服務法》下「超大型在線平台」的法律義務，轉化為一套可操作的危機管理系統，以應對大規模資訊操縱事件，建立一個以監管大型社交媒體平台，打擊虛假訊息、維護選舉誠信的大型泛歐「防火牆」。 

「安全化」敘事的盲點與矛盾 

當然，除這些具針對性的防衛措施外，與「防衛盾」一同提出的「歐盟公民社會戰略」，是以強化歐盟公民社會能力為主的政策。歐盟計劃在下一個跨年期財政框架（MFF）中，增撥九十億歐元成立「歐盟阿哥拉」（AgoraEU）計劃，為公民社會提供長期、可持續的支援；並透過修訂「反策略性針對公眾參與的訴訟」相關法律指令，加強新聞及媒體自由，以保障調查記者及其他公民社會組織參與公共事務時免陷訴訟爭議。 

無疑，新的「防衛盾」及「公民社會戰略」嘗試為歐洲，甚至全球民主防禦提供一套「全社會」的政策藍圖，展示如何將國家安全、機構協調、媒體可持續性和公民社會支持整合成長期而制度化的政策機制當中。然而，把歐洲現時面對的民主危機，一刀切地視為「國家干預」的「安全問題」，某程度上只是在尋找代罪羊，反而掩蓋了歐洲民主制度在全球化進程中的真正挑戰。以社交媒體的錯誤資訊引起的兩極化問題為例，科學期刊《自然》早前一篇論文指出，社會及政客或許過份誇大社交媒體及錯誤資訊的效應。若社交媒體的演算法為使用者建立一個又一個的「迴音谷」，那麼「一般民眾」會接觸到「極端資訊」的機會其實不大；真正經常接觸極端資訊的，多為原本已持極端意識形態的信徒。因此，是「極端資訊」令民眾變得更為激進，還是社會大眾已對民主制度及經濟模式心生不滿，令激進思潮落地生根，似是一個「雞與蛋」的哲學問題。 

此外，「防衛盾」以「國家」為單位，因此亦未正視全球化下「非國家個體」的影響力。例如跨國公司及金融機構對民主制度的作用：科技巨擘不分國籍的「演算法地緣戰略影響力」、跨國企業的避稅行為及金融機構政經影響力，都是動搖民眾對民主制度的信任基礎的因素之一。這是「防衛盾」及「公民社會戰略」未有觸及，且難以觸及的結構問題。而政策的相互矛盾，表現在歐盟一方面撥款「歐盟阿哥拉」賦予公民社會更多權力；另一方面，卻又推動如《外國利益代表透明度指令》草案等以民主之名的法規，容易被用作「污名化」合法的跨國公民社會網絡和人權組織的工具，導致寒蟬效應，加劇社會兩極化，與強化公民社會監察政府的目標似乎背道而馳。

誠然，歐洲以及全球民主社會面對的民主危機是深層且結構性的，單是「防衛盾」並不足以重建民眾對民主制度的信心，而凡事皆以「外國干預」為由，將政策缺失及政治問題「安全化」，無異於「見樹不見林」，無助歐洲民主體制重新上路。

（作者為智庫Pagoda共同創辦人暨政策研究總監。）