台灣在南海經營的演變 (孫國祥)

  南沙群島(Spratly Islands)是西太平洋最具戰略和經濟價值的群島,國際爭端不斷,周邊國家以「先佔」與「鄰近」的原則互相爭奪,被視為「東南亞的火藥庫」。南沙群島共有二百三十多個島嶼、沙洲和礁灘,其中太平島、中業島、西月島、南威島、北子島、南子島和敦謙沙洲是面積最大的七個島。在南沙島嶼中,中華民國目前僅實際控有太平島和中洲礁。  雖然中華民國政府已一再重申,無論就歷史、地理及《國際法》而言,南沙群島、西沙群島、中沙群島、東沙群島及其周遭水域均屬中華民國固有領土及水域,然而,基於國家能力和國際現實的考量,台灣再特別提及在南沙太平島的經營,重申中華民國政府已長期有效治理太平島,擁有主權。二戰後接收西沙、南沙及其後續的挑戰  第二次世界大戰結束後,台灣行政長官公署於一九四五年十一月派人前往太平島調查,發現該島有台灣總督府派遣的氣象局技工一人、雇員二人、傭人一人,總共四人。一九四六年十二月九日,派遣太平、中業兩艦出發前往南沙群島;十二日,太平艦登陸長島(後改名為太平島)。太平艦巡視了南鑰島、中業島、雙子群礁和中建島等地。一九四七年十二月一日,內政部方域司審定南海諸島地名一百七十二個,由內政部公布。同年方域司又刊印《南海諸島位置略圖》,將「團沙群島」改稱「南沙群島」,將「南沙群島」改稱「中沙群島」。一九四八年初,內政部將南海諸島標繪範圍收入公開發行的《中華民國行政區域圖》中。然而,中華民國遇到來自內部的第一個挑戰:受共產黨取得大陸政權的嚴重影響,國民政府守軍基於維護政權,於一九五○年五月八日暫時從南沙群島撤退至台灣,但沒有宣布放棄。  第二個挑戰跟隨第一項挑戰而來,即兩岸在《舊金山和約》的缺席。一九五一年,日本在《舊金山和約》第二條「領土放棄」的第六項宣布,「日本政府放棄對南沙群島與西沙群島的一切權利、權利名義與要求」。雖然中華民國沒有參加和會,但在一九五一年九月八日《舊金山和約》簽署到一九五二年四月二十八日生效這一段時間,中華民國一直有效擁有這兩個群島的主權。尤有進者,中華人民共和國和越南在舊金山和議時關於擁有這兩個群島的提案都遭到反對或不予討論。從《舊金山和約》和《中日和約》生效日起,中華民國是第一個繼續保持佔有及先佔該兩個被放棄群島領土的國家,因此,中華民國對西沙群島和南沙群島之主權主張是持續的。無論如何,《舊金山和約》之決議和生效並不能使中華民國在事實和法律上對這兩個群島的行政及法律建制的管轄權無效。  第三項挑戰則隨兩岸在國際社會爭奪中國代表權而來。一九七○年以前,南海大致完全在中華民國的掌控之中。然而,中華民國在聯合國的席位保衛戰,使得在台灣的中華民國在某種程度上以「對鄰國佔領島礁的刻意忽略」交換「外交支持」。舉例而言,菲律賓於一九六八年開始佔領南沙的一些島礁,一九七一年更佔領了南沙第二大島中業島,但當時中華民國政府內部即以聯合國的投票消極回應。另一方面,越南於一九七四年開始佔領南沙及西沙的一些島礁,中華人民共和國則出兵打了西沙海仗,驅逐越南並完全掌控西沙群島。越南轉而在南沙佔了共二十八個島礁。有效佔領+行政管理  按照現行國際公法,「發現+命名」不等於擁有主權,取得主權的重點在於聲索國是否曾經「有效佔領+行政管理」,並且還必須提出有關的官方歷史文獻證據。而中國的官方歷史文獻只能證明中國人最早發現、命名,亦即中國人擁有太平島的「原始權利」(inchoate title),此乃基本要件。如欲取得「無主地」(terra nullius)的主權,還必須繼之以「有效佔領+行政管理」,否則「原始權利」會自動失效。  如前所述,一九三九年日本使用武力佔據太平島後改名長島,並在第二次世界大戰末期,在太平島建立海軍基地。一九四六年十一月二十四日,中華民國政府派指揮官林遵和姚汝鈺率領「中業號」、「永興號」、「太平號」和「中建號」四艘軍艦,會同內政及陸海空各部代表前往西沙和南沙,不但視察、進駐、接收和樹立太平島石碑,更正式在太平島設立「南沙管理處」,隸屬廣東省政府,並修建電台和氣象台。  中華民國從日本接收西沙群島和南沙群島,乃依憑第二次世界大戰結束以後盟國的共識。一九四六年,中華民國政府正式(包括向全世界)公布中國領土包括南海諸島範圍的十一段線,當時的南海鄰國與其宗主國(美、英、法等列強)並未表示異議。此外,縱然越南後來佔據了最多的南海島礁,但是直到一九五○年代,越南總理范文同、外長雍文謙等人都正式承認、贊同和尊重中華民國對於南海諸島的主權立場。  菲律賓能佔領太平島數年的原因  雖然第二次世界大戰結束,太平島根據國際公約回歸中華民國懷抱,但隨後法國短暫侵入太平島,繼之以菲律賓所謂「海盜」非法進佔太平島及其他南沙諸島,大量開採磷礦。法國因越南戰事離開南沙後,菲律賓或官或民一起趁隙進入。一九五六年,中華民國派「立威」艦隊從高雄出發,驅逐太平島上的菲律賓軍民,完成重駐該島的任務,自此迄今太平島再沒有易手。  菲律賓之所以能佔據太平島數年,實因中共人民解放軍在此期間頻頻炮擊金門,蔣介石必須收縮防線,儉省軍費開支,讓菲律賓軍民得以乘機佔據太平島,但是一俟形勢轉緩,蔣介石仍堅持中華民國對太平島的主權以及太平島地位的重要性,至少他為中華民國在南海前沿保留最後一塊陣地,以及一個實施遠洋戰略的前哨與平台。蔣經國政府更於一九七五年發表對南沙群島唯一合法主權之嚴正聲明,繼於一九九○年在太平島設立「南疆鎖鑰」石碑,重申中華民國對太平島的主權。「主權為主」轉為「戰略為主」  事實上,所有聲索國之中唯有李登輝政府時期的台灣有所行動,將派駐太平島的海軍陸戰隊改為海巡署,並由海巡人員駐守。雖然陳水扁總統對太平島的態度基於台獨取向的思考,就任之初態度消極,然而,在其第二任的二○○五年十月啟動「太平專案」,在太平島修建機場,將跑道總長度增至一千一百三十五公尺,可供中型軍機起降;他更曾經兩度登上東沙以及登上太平島提出「南沙倡議」。至馬英九政府,則明確提出了「主權在我、擱置爭議、和平互惠、共同開發」的基本原則。同時,為了因應南海緊張情勢的加劇,強化台灣在南海地區的守備能力,並提升海巡部隊戰力,目前駐守東沙島、南沙太平島的海巡士兵,均由海軍陸戰隊的兵員選充與代訓,使其皆能「等同海軍陸戰隊堅實戰力」。  諷刺的是,由於東南亞國家與台灣並無正式的外交關係,《南海各方行為宣言》及未來南海各方行為準則的制訂皆沒有邀請佔有南沙最大太平島的台灣參與,卻有非聲索國東協成員國家參與。而中國大陸也希望藉由各種管道與台灣在太平島合作,美國則以各種管道關心兩岸在南海的合作,尤其是太平島上的合作。因此,台灣更加意識到在南海高度緊張的狀況下,存在就是力量,台灣可以做很多事來推動區域和平。  台灣受限於國內政治、兩岸關係和國際政治三層影響,致使台灣在推動南海政策時受到高度制約。就國內政治而言,由於南海政策並沒有受到台灣民眾高度關注,在選票導向的國內政治上,南海議程並非優先的政策項目;兩岸關係方面,南海問題的合作涉及台灣的戰略選擇,兩岸合作的落實可能進一步「去中華民國化」,因為兩岸在南海的主張幾乎重疊,此也成為台灣表達出所謂「兩岸維護南海主權各做各的」以及「沒有選邊站」的做法;國際政治方面,馬英九政府以「重(親)美、友日、和陸(中)」為政策方向,某種程度上參與東協也是主要的外交方向,因此,台灣在爭取國際空間上更會注意到自身要在南海政策取得平衡。  總之,若套用陸權論和海權論的思考,尚且不是十分準確,或許可以說,誰控制太平島就可以控制整個南沙群島,誰可以控制整個南沙群島就可以控制整個南海。而由於台灣受限於國際環境以及自身的愛好和平,因此各國應將中華民國掌控太平島視為最符合自身利益的情形——中華民國堅持透過和平途徑解決南海爭端,因此不會利用太平島進犯他國,也因為台灣管理該島而有機會促成南海和平,讓台灣成為南海真正的和平締造者。  (作者是台灣南華大學國際暨大陸事務學系副教授。)

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兩岸南海務實合作芻議 (孫國祥、林泉忠)

  隨着南海緊張情勢的逐漸升高且無明顯解決的曙光,兩岸南海合作成為目前兩岸關係中備受關注的議題,尤其是兩岸走向政治議題對話的過渡期。然而,絕大部分的兩岸南海合作倡議都流於表象,並無深刻考慮如何符合雙方政治、行政、戰略、經濟、技術等各個層面,使兩岸南海合作議題出現實際與理想的很大落差。因此,本文試圖真正從兩岸人民的角度出發,探尋兩岸南海合作的務實、可行之道。  中國對南海諸島的聲索可以從歷史角度出發,然而,國際法傳入才漸漸使得中國人理解「主權」的遊戲規則。因此,就國際法的意義而言,第二次世界大戰後的《舊金山和約》,日本放棄對西沙群島和南沙群島的所有權,才是近代國際法明確提及南海諸島的國際文書。當時中華民國政府派艦接收西沙與南沙群島,成為中國擁有南海諸島主權較有力的證明。一九四七年中華民國內政部提出的南海諸島位置圖,對於南海十一段線的界定,其後成為中華人民共和國聲索的由來與依據。因此,就某種程度而言,兩岸在國際社會提出對南海的法理主張大致是重疊與一致的。  然而,台灣今日遭遇到兩岸合作高度的制約,如果大陸方面不予以考量,可能會導致台灣國內民意反彈的反效果,不利於展望兩岸未來在南海的合作。  首先,兩岸在南海的執法合作遭遇內部政治制約。由於台灣是民主社會,而且兩岸的司法合作涉及《中華民國憲法》、《國家安全法》等一系列的法律規範,因此,若有法律作為合作的基礎,必須考慮中華民國法律體系、中國大陸法律體系、東南亞南海相關國家法律體系、美國與日本的南海政策,以及國際法律體系等。至少就台灣而言,其與大陸的合作是基於《兩岸人民關係條例》,換言之,該條例是規範(大陸)人民與(台灣)人民的事務,但兩岸南海合作涉及兩岸公權力的合作,因此,遠遠超越《兩岸人民關係條例》的範疇。若無修法而進行公權力合作,可能會使台灣政壇掀起軒然大波,甚至可能引起政治動盪。  其次,兩岸在南海的執法與維權合作仍涉及有關主體的政治歧見。兩岸在具爭議的南海海域執法和合作維權有大量灰色地帶,需要事先協調。因為兩岸的合作知易行難,即便是在「一個中國」的九二共識下,依然有許多需要解決的細節,諸如對外如何表態、對內如何協調的問題,屆時又會涉及「以誰為主」、「誰來代表」的衝突。實際上,目前南海問題在兩岸關係中還屬於較為邊緣的問題,雖然兩岸成功輪流舉辦「海峽兩岸南海問題民間學術論壇」已達十二年之久,但兩岸官方的溝通平台並未因此而建立,談具體的合作仍遙遙無期。搭建兩岸的官方溝通平台可能方為共同處理南海問題的第一步。台灣主權定位問題成阻礙  因此,即使克服了台灣內部涉及兩岸關係的法律問題,由於南海問題涉及主權,代表與大陸商議合作的台灣方面的官方身份是什麼?是「中華民國」,是「台灣」、「中華台北」、「中國台北」,還是其他身份?目前台海兩岸仍未展開涉及台灣定位或如何「面對中華民國存在」事實的政治對話,未就兩岸定位達成任何共識,亦仍未簽署「兩岸和平協議」。  最後,台灣超出「現狀」的執法,勢必招致來自東協(東盟)和美日的國際壓力。由於南海海域的主權問題一直是周邊國家的關注焦點,如果兩岸合作執法與維權,勢必彰顯與以往不同的意涵:首先是國際政治的意涵。向國際尤其是東亞國家宣示台灣與中國大陸的政策結合,可以讓人無限上綱推論至「兩岸統一」進程的啟動,對於馬英九總統提出的「不統、不獨、不武」已經產生矛盾;其次是中國的崛起。「中國崛起」的重大因素之一是中國大陸和平吸納台灣進入中國的勢力範圍,因此兩岸在南海的合作可能會引起相關國家的恐慌,而使南海局面更加複雜,甚至引起其他國家明確的遏制取向。務實合作的方向  根據上述前提,我們認為若要有效推動兩岸南海的務實合作,則應朝以下方面前進:首先是兩岸共同進行南海海域調查、科學研究與運用。兩岸在南海地區合作從事科學、考古、人文等學術研究,或是從事海洋資源調查、漁業資源研究、大氣與天候海象調查或合力維護南海之環境生態、確保生態資源之永續經營,有利兩岸之海洋科學和學術發展,對國際社會也有貢獻。在從事功能性議題合作的同時,雙方在國際、學術會議場合也可以考慮相互支援,或是聯合提案。  其次是兩岸在航行安全與海難救援的合作。目前兩岸已建立二十四小時海難通聯,兩岸的氣象預警機制已與世界接軌,在國際規範下實施,今後可擴大功效至南海水域,朝海事通報及協同執行方向加強,若兩岸能於南海海難發生時立即就近救援,則海難之危害必可減低或舒緩。兩岸已經建立的溝通機制和聯繫管道還有深化、擴大的空間,例如在南海航機救難、大型貨輪船難等發生時,兩岸皆可進行協商。  其三是兩岸共同維護漁撈養殖與開發油氣資源。南海西沙珊瑚環礁內水產生物鏈完整,魚類物種豐富,昔日為台灣南部漁民之重要魚場,太平島迄為漁民休整、避風基地,兩岸對維護南海漁業生態完整具有共同的責任。另外,台灣極度缺乏石油資源,兩岸合作在南海探勘石油,理應獲得台灣朝野的支持,然而,台灣的石油公司不可能參加具高度爭議地區的油氣探勘與開採,因此大陸應主動邀請台灣合作探勘與開發南海北部的油氣。舉例,中國大陸開發南海荔灣深海氣田,應邀請台灣參加。  其四是兩岸共同推動南海島礁旅遊與生態維護。南海各島礁資源豐沛,早年台灣方面配合學生軍訓曾舉辦團隊活動,諸如一九六七年十月實施的「暑期育樂活動南疆遠航隊」,現太平島仍有當時設立之「南疆屏障」紀念石碑為證。東沙島外有礁盤、內有潟湖,設有小型機場,台灣政府於二○○七年一月十七日成立東沙環礁國家公園,十月四日設海洋國家公園管理處管理。二○一一年始,又分別舉行「東沙巡禮——海域安全及生態體驗營」和「南沙研習營」。二○一二年八月五日至十三日,由中國南海研究院首度在海口舉辦的「熱愛海洋.關注南海——南海主題夏令營」,兩岸共有二十多位研究生參與,可見兩岸已經進行海洋教育的合作。  大陸在西沙永興島建有軍民兩用機場(於一九九一年建成),擁有一條一千二百公尺的飛機跑道,可起降波音七三七飛機,永興島上建有三條主要道路,道路的中心在「北京路」,設置銀行、醫院、糧倉、郵局、百貨店、水產公司,基本設施一應俱全,並人工設置一條約八百公尺的石堤連接東北部的石島,擴展了休憩景點,豐富了觀光價值,中國大陸並於一九九七年開放西沙群島旅遊。中國國家旅遊局表示,西沙群島將對普通遊客開放,航線已經確定,即由海口、三亞至西沙北礁及附近島嶼,由椰香公主號郵輪執行此航段。基於兩岸民間休憩旅遊消費能力增強,促成海上旅遊興起,而南海西沙中之東沙島、永興島已具備海空交通條件,若兩岸合作將三亞與高雄市納入行程,結合遊輪「環南海」之旅,或針對市場需求使用水翼快船,或開闢直飛班機,採取限量管制,兼顧自然生態、維護環境保育,則能將規劃付諸實施。  最後,建立兩岸南海合作機制。台海兩岸從事南海合作之議題,面臨現實政局之考量,則建立之機制必須是多層次的,類似政治大學國際關係研究中心、台灣海洋大學等相關院所,以肩負「二軌」條件與學研基礎;中國大陸沿海相關院校、海南省南海研究院等定期舉辦南海問題研討多年,似已凝聚學術交流共識。惟公開之學術論壇不具備決策及執行力,是否適宜建構深層次之論壇,例如由政治大學國際關係研究中心與中國南海研究院合辦,或由政府單位贊助成立之基金會主導,邀請政府主管以個人身份加入討論,當更能掌握政策方向,所得建議或能納入政策。台灣承受三個層次的對立壓力  對大陸而言,兩岸在南海等海洋事務上的合作有廣泛的空間;相對而言,台灣承受三層次的對立壓力,包括國內、兩岸和國際,國際方面,又涉及台灣對東南亞的政策以及對美日的戰略前導。因此,兩岸南海合作不應好高騖遠,論及台灣無法甚至無能為之的合作層面,或是希望與台北共同執法又不願承認台北的執法基礎。  在既有的兩岸合作架構下,台灣國立政治大學國際關係研究中心與中國南海研究院牽頭的「海峽兩岸南海問題學術研討會」今年已經舉辦第十三屆,尤有進者,在二○一二年七月研討會閉幕時首度發布的《第十屆海峽兩岸南海問題學術研討會共同意見》中,論及「在南海合作的領域上,當前可在學術研究、人員互訪、科學考察、海洋環境保護、油氣資源開發、海上污染處理、海上搜救、漁業資源養護及急難救助、航道安全維護等方面進行務實合作」。顯示兩岸南海研究學者深刻理解兩岸南海合作的務實項目,在此清單上兩岸穩步前進即為目前務實的目標,當然,此目標仍需要兩岸的有效實踐。  (孫國祥是台灣南華大學副教授;林泉忠是台灣中央研究院副研究員。)

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