「人民要求民主是一個潮流」  趙紫陽的政治體制改革思想 (三 石)

  一九八六年九月二十三日,趙紫陽就政治體制改革問題,向中共中央政治局常委報告,其中提出了五條意見﹕一、成立中央政治體制改革研討小組,成員為趙紫陽、胡啓立、田紀雲、薄一波、彭沖。二、這個小組定名為「研討小組」,是因為它不是權力機構。研討小組的職責是:為政治體制改革探討思路和設計藍圖,提供中央政治局常委決策。要在一九八七年十月黨的第十三次代表大會之前,把有關政治改革的頭緒理清楚。在這之前,研討小組向政治局常委作幾次階段性的匯報。三、在小組下設辦公室,人員力求精幹。辦公室應當組織一批人認真地閱讀材料,自己也應該認真閱讀材料,並選擇其中最重要的材料向小組推薦。有計劃地召開一系列座談會,並把議論的主要內容向研討小組報告。四、辦公室由鮑彤、嚴家其、賀光輝負責,負責人以後還可以增加(後增加了周杰)。挑選十到二十名有研究能力者組成工作班子。五、研究的着眼點是,有利於國家的長治久安,有利於加快我國的現代化建設。二十五日總書記胡耀邦批示同意。鄧小平、李先念、陳雲分別批示同意。十月五日,主持中央書記處日常工作的書記胡啓立批示「常委都已閱過,已送政治局與知。」  從一九八六年十一月至一九八七年五月,中央政治體制改革研討小組召開了共六次會議,本文綜合趙紫陽在會議中的談話,配合其他有用資料,分析趙對政治體制改革的建議。黨要站得高一點   一九八六年十一月七日上午和八日下午,中央政治體制改革研討小組召開第一次會議。在聽取政改辦的匯報時,趙紫陽說:「鄧小平同志提出,政治體制改革,首先是黨政要分開,解決黨如何善於領導的問題。這是關鍵,要放在第一位。」趙認為,「黨政分開」似比「黨政分工」更準確一些。黨政分開的涵義,就是黨不直接發號施令,不直接處理政務。原則上,黨實行政治領導,只管大問題,管組成政府的那些人。「比如,黨中央常委讓我組閣,可以管我,撤換我,調動我,也可以討論怎麼辦,但是屬於政府的事情就不要再插手了。」趙認為,政府與人大都受黨管,就體現了黨的領導。既然要他組成政府,就不要代替他。中央決定大問題,通過政府工作人員去發號施令,實行政府首長負責制。「我們不是討論共產黨是否執政的問題,而是討論共產黨怎樣執政的問題。」  一九八七年九月十四日中央書記處討論十三大報告的修改意見。趙紫陽說:「黨什麼都在第一線,自己上去了,怎麼監督?自己監督自己?黨處的位置機動一點,站得高一點,就超脫一點,客觀一點。處在什麼位置,看問題就是什麼角度。」趙紫陽認為,現在一有意見,就是對黨有意見。分開是為了使黨更好地發揮領導作用。黨領導人要進人大   有關人大的問題,趙紫陽在研究小組會議中表示要好好地研究。在內閣組成問題上,總理的人選如果確定了,人大需要一個一個去審查各部部長人選嗎?「我組閣你一個一個批准,你不批准我怎樣組閣?」趙認為,按照目前的體制,如果人大真的成為最高權力機關,政府就很難辦事。但如果人大作為立法機關,就可以與行政機關互相制約。至於怎樣發揮人大的作用?趙紫陽稱西方的議會制有些東西可以借鑑,但不能照搬,也不能搞三權分立。趙引用小平同志的說話:「三權分立不能搞。但人大的作用必須進一步發揮。」趙紫陽提出,要真正成為最高權力機關,黨的主要領導人要到人大去,這樣,人大就不是橡皮圖章了。黨的領導人一方面進政府,一方面進人大。黨委沒有日常工作了,怕也行不通。  此外,趙紫陽對中國的人大現在只能開群眾大會有意見。「全國人大代表就是改到一千五百人,也不能半年開會,半年休會。有那麼個大會堂幹什麼用?」趙希望,把全國人大常委會建設好,將其擴大,才可以真正起人大的作用。常委中增加議事的,提高素質,這才是真正的議事機關。人大作為橡皮圖章,就是人大常委的橡皮圖章,而不是黨中央、國務院的橡皮圖章。  在談到共產黨員在人大投票的問題時,趙紫陽說,現在黨員代表在人代會中佔壓倒多數,大約百分之六十。在資本主義國家,執政黨議會黨團的責任就是保證通過政府的提案。但在中國,共產黨是壓倒性多數加影響力量,如果也這麼辦,人代會就毫無民主可言。趙認為:「黨員都得支持政府,不能投反對票,這不行。但是如果說黨團完全變成一個反對黨,問題也很大。從中國的實際情況出發,要規定哪些議案可以隨便投票,按自己的意志選舉;哪些必須服從黨的意志。」  至於人大代表的議政能力,趙紫陽說:「黨代表強調議政能力可以。人代會中如果沒有勞模,怎麼樣?承受能力怎麼樣?工人會有意見。現在就說,毛主席是向着工人的,你們這班人只講知識分子。議政能力是什麼?誰才有這個能力?有的代表開會根本不說話,只說代表人民來開會光榮、幸福,然後回去了,這當然不行。可是,人代會如果不選一點基層的人,發的議論就沒有根基。現在,所謂有議政能力的人海闊天空,議論沒有根。」黨管幹部 參考外國   趙紫陽對黨管幹部工作也有意見。他認為,黨管幹部不一定要每一個幹部都管,也不能全由黨任用、任免幹部。由黨任免幹部,也就是由組織部任免幹部。而組織部又不管具體的事情。管事的不管人,管人的不管事。所以,幹部管理制度要有一個改革。趙提出,黨管幹部的宏觀,不具體任命幹部。幹部規劃的工作,包括交流、培養,以及屬於幹部紀律方面的綜合性工作,由組織部管;而考察、任免、考核、獎勵、處罰等都由政府部門來管。至於哪一級黨委管到哪一層,趙認為可以參考外國的文官與政治家制度:文官是政府管的,政治家是黨管的。誰去組閣,黨的領袖去當首相、當總理、當總統,黨是要干預的。此外,我們中國的歷史上,幹部制度的一些規矩,也可以借鑑。擴大黨內民主和社會民主  趙紫陽認為,黨內民主是用以解決政治局常委、政治局、中央委員會、書記處等之間的關係。趙認為,我們過份強調核心,變成了政治局領導中央委員會,常委領導政治局、書記處。缺了另外一面,就是:政治局要置於中央委員會的監督之下,常委要置於政治局的監督之下。趙說要立此規矩,還要成為習慣。中國政治不可測。講社會民主,重點是黨內民主;講黨內民主,重點是中央一級。中央的民主健全了,可以影響全黨;黨內民主健全了,可以帶動全國。趙認為,我們要形成一種風氣,建立制度、程式,要黨中央帶頭,由上而下。  對於政治體制改革,趙紫陽想到兩個方向:一是基本目標、基本模式。目標模式選擇是否恰當,我國最後會採用什麼制度,體制改革最後完成的時候是個什麼樣子,是很重要的問題,要弄清楚。  二是如何過渡的問題。經濟體制改革的目標相當明確,但是如何達到彼岸,路子並不十分清楚。政治體制改革也是這樣。所謂過渡,就是首先搞什麼,先達到哪一步,步子怎麼走。還有配套的問題、承受能力、適應能力的問題等。過渡措施的問題,並不比目標設計簡單。當然,這可以在實踐中不斷補充修正。  趙紫陽總結,搞政治體制改革,要有初步設想,還要有實施步驟、實施細則。沒有細則,光講原則,不能解決問題,還容易亂套。  此外,趙紫陽在議論一九八七年政府工作報告的修改時說,改革中涉及到利益與權力的變動。改革過程中,有些人會得到一些東西,有些人會失去一些東西,有些得到這個而失掉那個。要使群眾正確看待和接受利益的變動和衝突,領導要正確處理。選舉不能只搞形式   選舉,一個是基層選舉,一個是全國選舉。趙紫陽強調基層選舉確實值得注意,不僅是縣級選舉,也包括學校的選舉。選民一定要認識你,否則不如不選。他舉了一個例子:一個機關裏有三千人,其中有一兩個少數民族女同志。如果你一定要選出一個少數民族的女同胞,這又何必選呢?指派、特邀就是了。如果比例規定得過死,怎麼選舉?「現在學生鬧事,當然是自由化氾濫,受西方民主影響。但是,我們的選舉制度也實在太出格了,學生第一次行使當家作主的權利就作不了主。」他認為,要給個籠子,不能牽着走。可以有多少是選舉出來的,有多少是請來的,也可以用團體內選舉的辦法。趙希望這次十三大的代表選舉要改革,因為搞比例是與群眾的民主願望完全背道而馳的。此外,還要加兩條規矩:第一,選什麼人,上面不知道也不行。候選名單還要上報,不過上面只是同意,最後一定要服從選舉結果,服從選舉人的意志;第二,是差額選舉。例如,群眾可以在十五個人當中選十個。「現在搞民意測驗,就是要看看人們喜歡哪一個。既然這樣,為什麼不可以通過選舉來尊重民意?」趙認為,可能有些結果不那麼理想,也可能更理想。為什麼一定要這個不要那個?有些事,上級不一定看得那麼準。籠子大一點好。選舉人機會均等,並不是有的人是陪選的。這樣可能更能實現領導和群眾相結合。省長提名副省長,乾脆提兩個,由人大表決,選擇一個。這個辦法也可以考慮。  趙紫陽認為,一下子搞得那麼民主是不可能的,這有文化、交通等條件的限制。但是,只搞形式也不行。關於十三大代表的選舉,趙紫陽批評,既不劃分選區,又不競選,卻要把中央領導人分到下面去提候選人,他並不贊成。他提出,把上屆中委沒有什麼大問題的、不超齡的納入候選名單就是了。「比如,把我分到四川,我又不到那裏競選,這有什麼意義?」除了各地方提出候選人之外,中央也可以提一個候選名單。趙認為,現在這樣分下去,就成為指令性的,造成不民主的印象。「有些事情,實質是民主的,形式上不民主。把這個問題講清楚,擺到明處,就是實行當然代表制,誰也不會感到不民主。」對基層民主認識不夠   趙紫陽在研討小組曾問道:「究竟能做一些什麼事,來切切實實地擴大社會主義民主?」他想到,南斯拉夫把群眾參加管理叫自治,我們也可以用這個詞。這個問題上有兩手:一手是資產階級自由化不能搞,兩黨制不能搞,無政府主義不能搞;另一手是要積極擴大社會主義民主。  趙紫陽稱,人民要求民主是一個潮流,我們要盡可能滿足人民這個要求。選舉制度要改進,基層民主非擴大不可,否則,基層幹部拿反自由化來壓制民主,所有的正當的民主要求都會被說成自由化。為此,趙認為我們一方面要堅決反對資產階級自由化;另一方面要積極擴大基層民主。否則,好像搞自由化的人才是維護民主權利的。  「過去對基層民主認識不夠。看來,要建設高度民主的社會主義社會,要把基層民主,人民參加管理、人民自己管理自己的問題提到議事日程上來。」趙說,現在人們對我們的黨有些意見,基層一些很不像話的事受不到監督。趙用工會做例子,說我們的工會與黨委完全一個聲音,黨包攬、代替了工會。黨群關係好的時候,沒有問題;如果黨群關係發生了問題,工會起不了任何作用。趙認為,廠長有哪些權力,工會可以監督。工會不能罷免廠長,但是可以提出不信任。對黨委書記,也可以提出不信任。這會引起上級注意,廠長會有些收斂。現在,不少地方領導和被領導的關係緊張。許多事不公,人民不滿意,要求解決,卻沒有說話、出氣的地方。趙認為,光搞上訪不行,要從組織制度上解決問題。他稱,解放後批判工團主義,使我們失去了一個聯繫群眾的紐帶,也許,工團主義正是現在要恢復的東西。「我們真民主搞得很假」   在選舉問題上,趙紫陽舉例:「福建龍岩市連續三屆候選人都沒有得到人大批准。第一屆是從外地派來的,來了十天就選,結果原定的候選人沒有選上。當選的,是原來當地法院的院長。可是他當選不久就給調走了。第二次,上級指派的候選人也沒有當選,原來的一個副市長當選了,後來這個人調任地委統戰部副部長。第三次又是類似的情況。這裏倒是尊重選舉。可是你有選的權力,我有調的權力。這樣隨便調一個人去選舉,選舉很難進行。又不競選,不認識的人就很難選。又讓人家選舉,又讓選不認識的人。這不是嘲笑嗎?結果呢,龍岩選出來的三屆市長,無論是短時間的當市長還是做別的工作,幹得都不錯,相當有政績。黨員不選黨委提的候選人,這個合不合乎黨章,暫且不說。我們要分析,要冷靜、理智地分析一下,教訓是什麼?這事能給我們的改革一些什麼啓發?」  對於黨委決定提名,但是通不過,趙紫陽認為是一些老幹部在那裏起作用。為了解決這個問題,就搞預選。可是,大家都學乖了,預選的時候通過,選舉的時候通不過。趙紫陽不禁反問:「人大主任、副主任,省長、副省長,放手選舉有什麼不可以?倪獻策不是我們考察的嗎,還不照樣出問題?可以三個人都是批准的候選人,放手選去。要真正搞點民主,不搞點民主不行。我看沒有危險。」他認為,全國工作主要靠全國政策的正確,具體誰幹沒有什麼大的差別。  至於省長提名組閣的情況又不同。「既然相信他,就相信他的提名。否則,一個班子三套馬車,相互連話都不講,怎麼幹?可以允許他提三次。省長提名的人選,一次二次通不過,第三次通過。第三次通不過怎麼辦?可以研究。」他認為,什麼都要制度化,最後要搞細則。這樣的細則非執行不可,打官司也清楚。  在談到當年合肥科大學生上街遊行時,趙紫陽認為,選舉是導火線。「我們選民對選舉投票的興趣,還沒有菲律賓的大。我們真民主搞得很假,人家假民主搞得很真。假民主搞得很民主,真民主搞得不民主。」對於學生在選票上選希特勒,亂選一氣,趙紫陽明白在人民中間,特別是有知識有文化的人,不是簡單地要求有飯吃,還要求當主人翁,參與國家大事。對此,他認為,能滿足的就要滿足,有條件就要搞民主。至於為什麼社會主義國家的人民感覺到不如資本主義民主,趙紫陽表示,這終究是一個要回答的問題,一百年也要回答。「從原始社會到共產主義社會,民主只能是越來越多。條件是個問題,但並不是說共產黨就不搞民主,害怕民主。」黨委、人大、政府之間   在討論人大與黨委、政府的關係時,趙紫陽預言,將來幹部任免和財政問題,會成為人大與黨委、政府矛盾的兩個焦點。如前所述,既然已經選了省長,由省長提出政府組成人員,如果老是否決他,又要他工作,又否決他的人選,這怎麼辦?「有人說,不會出事情,我看不一定,情況會越來越嚴重。『文革』以來,就有所謂你的幹部,我的幹部。」趙說。至於財政問題,也很複雜,沒有互相制約不行。「僅僅人大通過了就可以制約政府,缺少另一方面,能行嗎?比如發票子,人大決定了發多少就發多少,恐怕也不行。政府也決定不了,這是經濟運行決定的。中國由權力機關直接提出預算案,就不行了。假如有人民代表提出增加教育經費二十億,那你就得告訴我從哪裏開支?總之比較大的就是人的問題和錢的問題。」趙紫陽認為,政治體制改革如果把行政工作搞得很困難,是不行的。人大既是最高權力機關,又在黨的領導之下。政府也是這樣。大力發展社會協商對話  關於社會民主問題,除了基層民主,趙還特別提到社會協商對話。他認為,政協是很重要的協商形式,但是只靠政協不行。工會是重要的渠道,但是工會本身要改革。現在政府與工會對話,工人不承認。黨與工會理順關係,工會本身的改革,要有個過程。所以,政治協商的問題也不能說解決了。趙紫陽認為,我們必須與不同利益的人協商與對話。將來,大型對話可以臨時選代表,召開對話會議。與現有組織對話不能解決問題。  趙紫陽說,建立社會協商對話制度的基本原則,就是要發揚我們黨「從群眾中來、到群眾中去」的優良傳統,提高領導機關活動的開放程度,重大情況讓人民知道,重大問題經人民討論。當前首先要制訂關於社會協商對話制度的若干規定,明確哪些問題必須由哪些單位、哪些團體通過協商對話解決。對於全國性的、地方性的、基層單位內部的重大問題的協商對話,應分別在國家、地方和基層三個不同的層次上展開。各級領導機關必須把它作為領導工作中的一件大事去做。後 記   趙紫陽等人當年在中央政治體制改革研討小組會議上討論的基本精神,後來都寫入了黨的十二屆七中全會原則通過的《關於政治體制改革的總體設想》(見全會公報)和黨的十三大報告。一九八九年後,趙紫陽的政治體制改革思想又有新的發展。這是後話。  趙紫陽生前曾經說過:他看過一些境外出版的記載他談話的書,其中記錄比較準確、可靠的有三本:第一本是吳國光的《趙紫陽與政治改革》,第二本是許家屯的《香港回憶錄》,第三本是楊繼繩的《中國改革年代的政治鬥爭》。本文就是根據中國共產黨第十三次代表大會報告和上述三本書中的資料綜合整理而成的。  (作者是內地自由撰稿人。)

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